为什么美国灾难机构没有为灾难做好准备

E&E 新闻的一项调查显示，联邦紧急事务管理局（FEMA）因应对数百起州可以自行处理的小型洪水、风暴和其他事件，浪费了超过 30 亿美元，并滥用了数千名员工。

FEMA 长期以来高估了美国各州因小型灾害造成的损失，并低估了各州应对灾害的能力。自 1998 年以来，这些错误至少触发了 325 次不必要的人员和资金部署。

E&E 新闻发现，这些错误还导致房主和企业从小型企业管理局获得了 7.25 亿美元的低息灾难贷款。

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几十年来，FEMA 一直向小型灾害部署工作人员，尽管联邦审计员警告说，它正在向可能不需要帮助的州派遣紧急工作人员和资金。联邦法律规定，FEMA 应该仅在灾害威胁到州一级应对能力时才提供援助。

FEMA 对小型灾害的关注是在气候变化加剧飓风、洪水、雷暴和野火，以及在易发灾害地区开发扩大的背景下发生的。现在触发 FEMA 援助的许多事件正变得司空见惯，这引起了该机构内部的担忧，即如果继续将资源浪费在小型灾害上，它将无法应对日益增多的大型灾难。

其后果是显而易见的：处于灾难响应前沿的美国机构被小型灾害分散了注意力，威胁到其应对过去十年中激增的大型灾难的能力。

这种模式在 2017 年升级为危机，当时飓风哈维、艾尔玛和玛丽亚导致 3167 人死亡，并造成 2760 亿美元的损失。

FEMA 在这些飓风中的失败是众所周知的。但这一点被忽视了：在哈维在休斯顿附近登陆的那一天，有 4948 名紧急工作人员被部署到其他灾难或无法使用，这意味着当第一片雨开始淹没德克萨斯州大部分地区时，该机构近一半的紧急工作人员被占用。哈维被证明是美国历史上最潮湿的飓风；它带来了 60 英寸的降雨。

FEMA 在事后表示，FEMA 工作人员的转移在该机构内部引发了一系列“非同寻常和破坏性的措施”，以重新分配员工。

今天，随着飓风和野火季节的高峰期临近，FEMA 的资源比以往任何时候都更加紧张。该机构面临着严重的人员短缺，近四分之三的灾难工作人员目前被占用——要么被分配到灾难中，要么正在休息。

“FEMA 正在被 1000 次削减慢慢耗死，”曾在 3 月之前担任 FEMA 管理员的布罗克·朗在一次采访中说。“当哈维来袭时，我认为我们没有足够的工作人员来部署到最大的事件中。我们正在外地为太多中小型灾害配备人员。”

例如

• FEMA 正在帮助新罕布什尔州的两个农村县应对 2017 年 3 月的一场暴风雪，该暴风雪对基础设施造成了 170 万美元的损失。当时，该州正在积累 1.9 亿美元的预算盈余。

• 在俄克拉荷马州，FEMA 正在应对 2017 年 5 月袭击的风暴，造成了 510 万美元的损失，而该州正在建立 4.52 亿美元的预算盈余。

• 在西弗吉尼亚州，FEMA 开设了三个临时服务中心，以帮助居民获得 7 月发生的洪灾的紧急援助。FEMA 在这些中心开放的六周内提供了 469 笔赠款，而该州正在积累 11 亿美元的预算盈余。

在 2017 年 9 月 20 日被飓风玛丽亚摧毁的波多黎各，直到 2017 年 10 月 21 日才获得第一个恢复中心。那时是该领土宣布破产六个月后。

“当《斯塔福德法案》制定时，其目的并非要处理例行的、反复发生的灾难，”前 FEMA 管理员克雷格·富盖特说，他指的是 1988 年管理灾难响应的法律。“当各州拥有 10 亿美元的储备时，我们宣布了灾难。”

该法律规定，只有在州和地方政府的“有效应对”能力“超出能力”时，FEMA 才能“补充”地方恢复工作。

在奥巴马政府期间管理 FEMA 的富盖特试图通过使灾难援助取决于州一级的灾难减缓措施来提高各州的准备水平。但该计划在各州和国会的强烈反对下夭折了。

富盖特说：“当你一说他们不会获得 [灾难] 声明时，就好像一头扎进了电锯里。”

灾难救助

FEMA 知道它存在问题。

在去年一项前所未有的承认中，FEMA 表示，其灾难工作人员“在历史上过度投入到较小的灾难中”。

FEMA 在一份关于其对 2017 年飓风的响应的 评估 中表示，这些部署使“该机构准备和应对复杂灾难和国家安全紧急情况的能力只有一小部分”。“这些限制影响了该机构在没有不可接受的延误情况下做出响应的准备程度。”

FEMA 的解决方案是让各州管理小型灾害，同时该机构报销其成本并帮助它们更好地应对这些事件。这将使 FEMA 工作人员可以用于重大灾难。

“FEMA 需要能够快速响应大规模事件。但对于较小的事件，FEMA 真的需要更像一个整笔拨款机构，”前管理员朗说。

这个目标尚未实现。现在，该机构的处境比两年前更加岌岌可危。自从朗五个月前离开后，FEMA 一直没有永久管理员。

一位 FEMA 发言人被问及该机构如何帮助各州承担更多的灾难响应责任时说，FEMA 自 2017 年以来将其紧急工作人员增加了 25%，并“继续积极招聘、入职、培训和考核有才华的员工”。

但 FEMA 在一年中的这个时候比以往任何时候都更加繁忙。

数千名工作人员正在中西部地区帮助恢复今年春季与创纪录的降雨和洪水有关的灾后工作。但一些 FEMA 工作人员被分配到该机构试图摆脱的小型事件中。

在 5 月下旬龙卷风袭击俄亥俄州后，该机构批准了州长迈克·德瓦恩的援助请求，并开设了九个恢复中心，以帮助个人和家庭获得紧急赠款。灾难援助由州长请求，并由总统批准，总统在 FEMA 的建议下发布“灾难声明”。

共和党人德瓦恩在签署一项将州所得税削减 4% 并宣称拥有 27 亿美元储备的预算的四周前，请求 FEMA 提供 920 万美元的赠款。

现在，FEMA 准备帮助应对重大灾难的灾难工作人员比 2017 年哈维登陆的前一天要少得多。昨天，该机构有 3624 名紧急工作人员可用。2017 年 8 月 24 日，有 6051 名可用。

“当你开始把所有这些小型和中等规模的灾难加起来时，它们会对联邦政府的能力造成影响。但它也向各州和地方政府发出一个长期的负面信息，即我们不需要像我们应该的那样做好准备，因为联邦政府将继续提供援助，”北卡罗来纳州国土安全部韧性研究中心的前主任加文·史密斯说。

“依赖 FEMA”

FEMA 面临的压力是在各州在财政上退缩的背景下出现的。根据国家紧急事务管理协会最新的双年度报告，2017 年，各州在紧急事务管理机构上的总支出骤降至 4.66 亿美元。这还不到 2003 年各州支出 21 亿美元的四分之一。

只有 26 个州有向遭受灾难的居民或企业提供赠款或贷款的项目。

紧急事务管理协会的发言人凯伦·科布鲁伊斯将支出下降归因于十年前大萧条期间各州的预算削减以及各州将灾难成本转移到地方政府。

该协会主席布拉德·里奇说，各州在没有 FEMA 的情况下处理了许多小型灾害，他们需要联邦政府的帮助来应对较大的事件。

“当你开始谈论重建受损的公共基础设施时，这对任何一个州来说都是一个巨大的挑战，”艾达荷州紧急事务管理局局长里奇说。

各州抵制 FEMA 放弃灾难监督的努力。当 FEMA 在 2001 年表示将把小型灾难的“主要管理权”下放到“感兴趣的州”时，州官员对此不感兴趣。

“大多数州仍然希望 FEMA 在那里做很多工作，”2000 年代亚利桑那州紧急事务管理局的一位高级官员，在奥巴马政府期间担任 FEMA 灾难响应主管的伊丽莎白·齐默尔曼说。

FEMA 平均向灾难事件派遣约 100 名紧急工作人员。他们做所有事情：营救幸存者、协调恢复、提供紧急食物和住所，并帮助地方政府和个人获得机构资金。FEMA 提供两种类型的灾难援助：“公共援助”，用于报销政府的清理、公共安全成本和基础设施维修；以及“个人援助”，用于向家庭提供现金以支付紧急费用。

“很多州没有全职灾难小组。他们甚至没有灾难预备役人员，”齐默尔曼说。“他们会想，那是 FEMA 做的事情，所以我们为什么要去做呢？”

FEMA 表示，有七个州正在参与 2001 年创建的灾难管理项目。

在 2018 年 4 月的参议院听证会上，参议员玛吉·哈桑 (D-N.H.) 对朗希望将 FEMA 从造成数百万美元损失的灾难中撤退的愿望表示了许多小州议员的担忧。“在我的州，这是一场巨大的灾难，”哈桑说。

朗反驳道。

“我不能继续派遣工作人员去处理每一场损失 200 万美元的灾难，”朗回答说。“国家需要我做好准备，应对玛丽亚、哈维和艾尔玛。”

国土安全和政府事务委员会主席罗恩·约翰逊 (R-Wis.) 似乎支持朗，他告诉朗，如果各州“依赖 FEMA，他们将不太倾向于真正形成你所说的紧急准备文化”。

三个月后，约翰逊和众议员肖恩·达菲 (R-Wis.) 致信特朗普总统，敦促批准为威斯康星州的六个农村县提供灾难援助，此前降雨“对公共基础设施造成了重大损害”。据估计，当时该州正在建立 3.2 亿美元的预算盈余，损失为 1310 万美元。

特朗普批准了灾难援助。

灾难 4149

当宾夕法尼亚州州长（共和党）汤姆·科比特在 2013 年该州遭受风暴袭击后向 FEMA（联邦紧急事务管理局）发送一份 21 页的援助请求时，他精确地估计了清理和维修的费用。

科比特的 24,530,675 美元估算似乎很可靠。它包括按县划分的成本细目、六页天气数据和一份 10 页的叙述。

最重要的是，该估算超过了 FEMA 用于决定事件是否严重到足以获得公共援助拨款计划资格的成本门槛。

FEMA 根据每个州的人口设定美元门槛。当州政府官员寻求 FEMA 援助时，他们必须证明灾难清理、基础设施维修和公共安全的成本将超过其所在州的门槛。

FEMA 验证了科比特的估算，奥巴马总统于 2013 年 10 月 1 日批准了 4149 号灾难。

科比特的估算完全错误。但这为联邦援助的大量涌入打开了大门，这些援助可以将数十亿美元输送到一个州。

FEMA 的公共援助支付 75% 至 100% 的清理、维修和公共安全费用。个人援助计划为家庭提供高达 34,900 美元的临时住房和其他紧急费用。危害缓解补助金用于资助社区为建筑物防风、将其移出洪泛区并采取其他预防措施。小企业管理局为企业主和房主提供低息贷款。

FEMA 在大多数灾难发生后设立当地外地办事处，派工作人员挨家挨户帮助幸存者，并可以命令任何联邦机构执行任何任务，从运送物资到保护建筑物。 2017 年 9 月，在应对飓风哈维、艾尔玛和玛丽亚时，FEMA 指示 52 个机构提供价值 33 亿美元的后勤援助，机构记录显示。

灾难援助请求非常重要，以至于 FEMA 过去会通过电报通知州长相关决定。州国会代表团通常会向总统联名致信，敦促批准。

如果事实证明该州的损失估算有误，则不会有任何后果。

当 FEMA 于 2019 年 1 月结束对科比特在宾夕法尼亚州灾难的处理时，清理和维修的成本最终为 1590 万美元，比估算低 39%。

记录显示，克利尔菲尔德县的道路维修费用估计为 220 万美元，实际为 343,000 美元。杰斐逊县的道路维修费用估计为 310 万美元，实际为 556,000 美元。

如果科比特正确地预测了损失，FEMA 将会拒绝他的援助请求。在宾夕法尼亚州这样人口众多的州，1590 万美元的灾难远远低于 FEMA 的成本门槛。

宾夕法尼亚州紧急事务管理局的发言人露丝·米勒表示，出现高估是因为该请求是由“刚入职或不熟悉”FEMA 灾难资金流程的人员整理的。

FEMA 向宾夕法尼亚州支付了 1590 万美元的恢复成本和 230 万美元的危害缓解费用，并在州首府哈里斯堡设立了一个外地办事处，时间从 2013 年 10 月 3 日到 2014 年 1 月 24 日。

“各州存在偏见”

科比特的错误估计是州长高估损失并由 FEMA 批准的长期且代价高昂的模式的一部分。

E&E 新闻在其调查中发现，联邦纳税人至少为不必要的灾难花费了 12 亿美元，这些灾难是由于成本高估造成的。E&E 新闻通过审查支出估算、成本门槛和最终成本，分析了 1998 年 8 月以来的 647 起灾难。

12 亿美元只是 FEMA 在那段时间内拨发的数百亿美元灾难援助中的一小部分。但非必要灾难的比例很高：E&E 新闻发现，在 647 起灾难中，有 129 起，即 20% 的灾难，可以通过准确的成本估算来避免。

E&E 新闻发现，受 129 起灾难影响的房主和企业主还从小企业管理局获得了 2.59 亿美元的低息贷款。57% 的贷款流向了房主。

一些州提交了巨大的高估。有些是故意的。

国土安全部监察长发现，一个州的官员“坐下来为受影响的县分配成本，直到达到指标”，指的是 FEMA 的成本门槛。该州的成本估算“不一定真实地反映了总损失”。调查人员没有指明是哪个州。灾难援助于 2011 年获得批准。

监察长发现估算中“存在许多不足”，包括 FEMA 关于如何进行估算的指导不足。他还表示，FEMA 在决定是否帮助各州时使用的是“过时的”成本门槛。

2013 年，科罗拉多州在估计县级公园的一场火灾将花费 2690 万美元，主要用于更换 48 座被毁坏的建筑物后，获得了灾难援助。

事实证明，科罗拉多州和弗里蒙特县的实际成本为 229,634 美元。该州和县没有为更换建筑物支付任何费用，因为它们已获得全额保险，因此不符合 FEMA 援助的条件。

科罗拉多州国土安全和应急管理局的米基·特罗斯特表示，州政府官员没有告知 FEMA 保险范围，因为他们直到灾难援助获得批准后才知道。

FEMA 为科罗拉多州的“灾难”支付了 173,358 美元。

高估反映了评估损失的难度以及将估算留给各州的风险。

前 FEMA 管理员富盖特表示：“各州存在偏见，因为如果它勉强接近门槛，他们会尽一切努力来显示足够的损失以达到该门槛。”

FEMA 应该通过组建由联邦、州和地方官员组成的“损失评估现场小组”来审查援助请求，以“验证损失并评估影响”，根据 FEMA 的《损失评估操作手册》。

但现实情况并非如此。

美国政府问责局在 2008 年的报告中指出，FEMA 官员“严重依赖”州和地方官员的成本估算。

一位 FEMA 发言人表示：“在联合初步损失评估中，各州起主导作用。FEMA 帮助他们收集数据。”

根据国会研究服务处的数据，自 2000 年以来，84% 的灾难援助请求已获得批准。

估算涉及一些猜测。当官员无法亲自访问灾区时，他们会使用计算机建模、航拍、卫星图像和居民的报告来估算损失。而且他们必须迅速行动：FEMA 要求各州在事件发生后 30 天内申请援助。

富盖特说：“我们正试图在短时间内获得尽可能好的信息。很多损失很难看到。”

富盖特淡化了导致不必要的联邦援助的高估的重要性。他说：“如果你最终宣布了一些事情，但实际上并没有那么糟糕，唯一对此感到兴奋的是审计员。”

“一切都是关于金钱”

富盖特说，更大的问题是 FEMA 评估一个州是否能够自行处理灾难的方式不准确。富盖特在 2016 年试图改变 30 年前建立的系统。

1986 年，FEMA 开发了一种评估州能力的简单方法。FEMA 没有分析州财政或收入潜力，而是决定各州将能够处理损失相当于该州人口的灾难。

一个拥有 1000 万人口的州将负责处理高达 1000 万美元的灾难。当损失超过该金额时，FEMA 将介入。

FEMA 的方法是围绕其所谓的“指标”构建的。这是各州为了获得 FEMA 援助而必须为每个州居民支出的金额。

该指标（1986 年为每人 1 美元）每年都会根据人均收入的变化而变化。如果收入增长 5%，该指标将增加到 1.05 美元，一个拥有 1000 万人口的州将处理高达 1050 万美元的灾难。

FEMA 在 1986 年表示，各州为低成本灾难付费“似乎是合理的”。

它的计划立即遇到了问题。

当各州和市级政府抗议他们将放弃联邦援助时，FEMA 只是非正式地应用 1 美元的指标，直到 1999 年。

当 FEMA 在 1999 年将该指标编入法典时，它又对各州做出了两项让步。

FEMA 没有将该指标与收入挂钩，而是将其与通货膨胀挂钩，几十年来，通货膨胀的增长速度远低于收入。

而且，FEMA 没有将指标设定为 1.51 美元来解释自 1986 年以来的通货膨胀，而是在 1999 年将指标设定为 1 美元。

E&E 新闻在其分析中发现，如果 FEMA 坚持其最初的计划，今天的指标将为 3.85 美元。

相反，它为 1.50 美元。根据 GAO 的说法，这是“人为地偏低”，“不能衡量一个辖区解决灾难造成的损失的财政能力”。

E&E 新闻在分析 647 起灾难时发现，FEMA 的让步迫使联邦纳税人为各州支付了 22 亿美元的灾难援助，这些援助在 FEMA 最初增加其指标的计划下本不应支付。这还不包括 FEMA 在不符合成本门槛的灾难上不必要地花费的 12 亿美元。

更重要的是，E&E 新闻发现，FEMA 本可以避免应对 647 起灾难中的 290 起，即 45%。

FEMA 在 1999 年承认，该指标“可能不是衡量一个州能力的最佳指标”，但表示它“简单、清晰、一致”。

富盖特的解决方案并不那么简单明了。他在 2016 年提议用“灾难免赔额”取代该指标，这将要求各州通过加强建筑规范和减轻危害等步骤来投资于预防。各州在进行投资（所谓的免赔额）以减少灾难损失之前，无法获得 FEMA 援助。

富盖特说：“只要我们将风险定价得如此之低，各州和地方政府就没有什么动力在日益增长的灾难成本面前做出需要做出的改变。”

该提案受到了环保组织和保险公司的赞扬，他们认为这将鼓励各州和市级政府为公共财产投保。

但在各州官员、市级政府和一些国会议员提出抗议后，FEMA 放弃了这个想法。他们称其不可行、令人困惑、惩罚性并且可能违法。

富盖特认为，反对的原因更简单。

他说：“一切都是关于金钱。州和地方政府已将几乎所有自然灾害的风险转移给了国家纳税人。”

经 E&E 新闻许可，转载自 Climatewire。 E&E 在www.eenews.net提供有关重要能源和环境新闻的每日报道。