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请关注PBS NewsHour关于X光人体扫描仪的报道，该报道与ProPublica合作，将于本月晚些时候播出。
1998年9月23日，一个辐射安全专家小组聚集在马里兰州的一家希尔顿酒店，评估一种可以探测隐藏武器和违禁品的新设备。这种名为Secure 1000的机器向人们发射X射线，以查看他们衣服下面的情况。
由食品和药物管理局召集的专家们一个接一个地对这台机器提出质疑，因为它违反了辐射安全方面的一项长期原则——除非有医疗益处，否则不应对人体进行X射线照射。
“我认为这真的是一个滑坡，”新泽西州辐射防护项目主任吉尔·利波蒂说。该设备已经部署在监狱中；接下来是什么，她和其他人问道——法院、学校、机场？“我担心……将这种类型的产品扩展到旅行公众，”另一位小组成员，一家大型电子公司安全副总裁斯坦利·萨维奇说。“我认为这将使这件事达到一个完全不同的公共健康风险水平。”
该机器的发明者史蒂文·W·史密斯向小组成员保证，该设备在不久的将来不太可能得到广泛使用。当时，全国只有20台机器在运行。
“我认为在未来五年内，你不会在低安全级别的设施中看到这些机器，特别是发电厂、大使馆、法院、机场和政府部门，”史密斯说。“如果Secure 1000在未来5到10年内被出售给其中任何一个机构，我会感到非常惊讶。”
今天，美国已经开始让数百万航空旅客通过X光人体扫描仪，与欧洲和其他地方的国家分道扬镳，这些国家已经得出结论，即使是低水平辐射的广泛使用也会构成不可接受的健康风险。尽管运输安全管理局表示还有一种更安全的替代方案，而且也非常有效，但政府仍在推广X光扫描仪。
ProPublica/PBS NewsHour对这一决策是如何做出的调查显示，在9/11后的美国，安全问题甚至可以凌驾于长期建立的医疗惯例之上。部署X光机的最终决定不是由监管药品和医疗设备的FDA做出的，而是由TSA做出的，TSA的主要任务是防止恐怖袭击。
研究表明，美国每年可能有6到100名航空旅客因这些机器而患上癌症。尽管如此，TSA一再将扫描仪定义为“安全”的，掩盖了公认的科学观点，即即使是低剂量的电离辐射——X光扫描仪直接照射身体的那种——也会增加患癌症的风险。
“即使风险很小，当你让那么多的人暴露在辐射下时，他们中的一些人就有可能患上癌症，”洛杉矶县前辐射管理主任凯瑟琳·考夫曼说，她将监狱X光片引起了FDA小组的注意。
目前美国机场大约有250台X光扫描仪，以及264台使用不同技术的身体扫描仪，这种技术是一种称为毫米波的低能量无线电波形式。
TSA负责安全技术的助理局长罗宾·凯恩说，没有人会患上癌症，因为X光扫描仪发出的辐射量极少。他补充说，拥有两种技术对于创造竞争非常重要。
“相对于您将获得的安全利益而言，这真的是一个非常非常小的量，”凯恩说。“为了获得具有成本效益的解决方案，并能够提高技术能力，因为您让每个人都努力获得更好的捕鼠器，保持多种技术并行不悖对美国来说是非常值得的。”
为了填补其探测爆炸物能力中的一个关键漏洞，TSA计划到2014年在美国几乎每个安检通道都部署一台或另一种扫描仪。TSA已将扫描仪指定为“主要”安检方式：安检人员将引导每位乘客，包括儿童，通过金属探测器或人体扫描仪，乘客唯一的选择将是要求进行人工搜身。
美国是如何从认为这种X射线是禁忌到认为它们足够安全，可以每年扫描数百万人次的？
新一轮使用藏匿在身上的爆炸物的恐怖袭击，再加上扫描仪的低辐射剂量，当然使许多辐射专家相信这种风险是合理的。
但其他因素也帮助这些机器获得了认可。
由于监管上的“第二十二条军规”，机场X光扫描仪逃脱了医生办公室和医院使用的X光机所需的监管。原因是扫描仪没有医疗目的，因此FDA无法像对医疗设备那样对它们进行严格的评估。
尽管如此，FDA对一些非医疗产品拥有有限的监管权，并且可以制定强制性安全法规。但是，该机构让扫描仪受制于一个主要受行业影响的非营利组织制定的自愿标准。
至于TSA，它跳过了部署扫描仪前所需的公众评议期。然后，在为它们辩护时，它依赖于少量未发表的研究来坚持认为这些机器是安全的，并忽略了美国和欧洲当局提出的相反意见，这些意见建议采取预防措施，特别是对于孕妇。最后，制造商Rapiscan Systems发起了一场紧张而复杂的游说活动，最终赢得了大合同。
FDA和TSA都表示，为了确保扫描仪的安全，已经进行了尽职调查。Rapiscan表示，它赢得合同是因为其技术在探测威胁方面更胜一筹。虽然TSA表示X光和毫米波扫描仪都有效，但德国今年早些时候决定不推广毫米波机器，因为他们发现它们产生了太多的误报。
大多数关于人体扫描仪的新闻报道都集中在隐私方面，因为这些机器可以生成显示乳房和臀部的图像。但是TSA此后安装了软件，使图像不那么露骨。虽然一些报道提出了辐射幽灵，但这是第一份追溯扫描仪历史并记录允许它们避免严格安全评估的监管漏洞的报告。
关于人体扫描仪癌症风险的研究很少
人类不断暴露于电离辐射，这是一种已被证明可以从原子中剥离电子、破坏DNA和突变基因的能量形式，有可能导致癌症。大多数辐射来自氡，一种由地面自然衰变元素产生的气体。另一个主要来源是来自外太空的宇宙辐射。许多常见物品，如烟雾探测器，都含有微量的放射性物质，学校和办公楼的出口标志也是如此。
因此，任何单一辐射源造成的癌症风险通常都很小。除了核事故（如日本福岛核电站事故）和医疗错误外，健康风险来自累积暴露。
在Rapiscan的Secure 1000扫描仪中，它使用电离辐射，乘客站在两个蓝色大箱子之间，并用铅笔X射线束进行扫描，X射线束在身体上快速左右和上下移动。在另一台机器ProVision中，它由国防承包商L-3 Communications制造，乘客进入一个看起来像圆形电话亭的腔室，并用毫米波（一种低能量无线电波形式）进行扫描，毫米波尚未被证明可以从原子中剥离电子或引起癌症。
仅仅十年前，许多州还禁止对人进行X射线照射，除非是医疗检查。即使在9/11事件之后，这种非医疗X射线照射在大多数工业化国家仍然是禁忌。今年7月，欧洲议会通过一项决议，认为“使用电离辐射的安全扫描仪应被禁止”，因为存在健康风险。尽管英国将X光机用于有限的目的，例如当乘客触发金属探测器时，但大多数发达国家已决定放弃人体扫描仪，或仅使用毫米波机器。
虽然关于医用X射线的研究可以装满许多书架，但已完成的关于机场X光扫描仪（称为反向散射）的研究可以装满一个不超过几英寸厚的文件。TSA引用的主要研究都没有在同行评审期刊上发表，而同行评审期刊是科学研究的黄金标准。
这些测试表明，Secure 1000释放的辐射剂量极低，不到10微雷姆。该剂量大约是胸部X光片的千分之一，相当于在典型巡航高度飞行几分钟所接受的宇宙辐射。TSA已使用这些测量结果来说明这些机器是“安全”的。
研究人员对低水平辐射的长期健康影响的大部分了解来自对广岛和长崎原子弹幸存者的研究。通过绘制暴露水平和癌症病例，研究人员建立了一条线性联系，表明暴露量越高，患癌症的风险就越大。
一些科学家认为危险被夸大了。他们声称低水平辐射会刺激细胞中的修复机制，这意味着少量辐射实际上可能对身体有益。
但在2006年发布的关于低剂量电离辐射的权威报告中，国家科学院审查了研究，并得出结论，绝大多数研究支持线性联系。它发现“没有令人信服的证据”表明存在任何辐射水平，在这种水平下癌症风险为零。
辐射专家表示，与自然发生的背景辐射相比，反向散射的剂量可以忽略不计。在1998年FDA小组会议上，发明者史密斯将增加的风险比作选择去丹佛而不是圣地亚哥，或者决定穿毛衣而不是运动外套。
使用线性模型，即使是如此微小的量也会增加癌症病例的数量。加州大学旧金山分校的放射科医生丽贝卡·史密斯-宾德曼估计，在每年大约1亿乘坐飞机的旅客中，反向散射将在一生中导致仅6例癌症。哥伦比亚大学放射学研究中心主任大卫·布伦纳得出了更高的数字——每年可能额外增加100例癌症。
“我们为什么要让自己处于这种不确定的境地，可能会出现一些癌症病例呢？”布伦纳问道。“这让我思考，真的，当我们没有那么多不确定性时，为什么我们不使用毫米波呢？”
但史密斯-宾德曼说，即使没有这些机器，同样的一亿人一生中也会患上4000万例癌症。在这片癌症病例的海洋中，不可能确定哪些患者的癌症与反向散射机器有关。
扫描仪如何避免严格的监管
尽管机场X光扫描仪故意让人类暴露于辐射，但它们不是医疗设备，因此不受诊断用X光机所需的严格法规的约束。
如果它们是医疗设备，制造商将必须提交显示安全性和有效性的临床数据，并通过FDA的严格程序获得批准。如果机器包含放射性物质，它们将必须向核管理委员会报告。
但由于Secure 1000不属于任何一类，因此被归类为电子产品。FDA不审查或批准此类产品的安全性。但是，制造商必须提供一份简短的辐射安全报告，说明剂量，并在发现任何过度暴露时通知该机构。根据FDA的说法，尚未报告此类事件。
在其对电子产品的有限监管下，FDA可以发布强制性安全法规。但它没有这样做，这一决定源于其监管电子产品的历史。
美国对电子产品的监管始于一系列丑闻之后。从1930年代到1950年代，孩子们去鞋店站在称为荧光镜的X光机下检查鞋子是否合脚是很常见的。但是在发生鞋模特的腿被截肢以及店员因将手伸入光束中调整鞋子而患上皮炎的案例后，这种做法结束了。
1967年，通用电气召回了90,000台未安装适当屏蔽层的彩色电视机，这些电视机可能会使观看者暴露于危险水平的辐射中。该丑闻促使联邦放射健康局的成立。
“这最终导致了一个更积极的计划，”曾担任该局局长的约翰·维尔福斯说。在接下来的十年中，该局为电视、医用X射线、微波炉、日光浴床，甚至激光灯光秀制定了联邦安全标准。
但在1982年，FDA将放射健康局合并到其医疗设备部门。
“我担心，如果他们将两个中心合并为一个中心，这可能意味着辐射计划的结束，因为对医疗设备监管的需求越来越大，”被任命为新设备和放射健康中心负责人的维尔福斯说。“正如我所猜测的那样，辐射计划遭受了重大打击。”
新的部门在试图处理从压舌板到工业激光器的一切事物时，资源捉襟见肘。政府过去有500人检查发射辐射的电子产品的安全性。现在大约有20人。事实上，自1985年以来，FDA尚未为电子产品制定强制性安全标准。
因此，对于扫描行李的X射线，FDA有安全法规，但对于在机场扫描人员的X射线，则没有。
与此同时，科学家开始为安全行业开发反向散射X射线，其中波浪从物体反射到探测器。
Secure 1000人体扫描仪由史密斯于1991年发明，后来出售给Rapiscan，当时这是一家位于南加州的小型安全公司。第一个主要客户是加利福尼亚州监狱系统，该系统开始扫描访客，以防止毒品和武器进入。但在2001年，一群囚犯的妻子提起集体诉讼，指控监狱侵犯了她们的公民自由后，该州撤回了这些设备。
美国海关总署部署反向散射机器已有数年，但规模有限且监管严格。涉嫌携带违禁品的旅客必须签署同意书，海关政策禁止扫描孕妇。美国海关总署于2006年放弃了这些机器，不是出于安全原因，而是因为走私者已经了解了机器的安装地点，并调整了方法以避开它们，直到2008年担任海关辐射安全官的里克·惠特曼说。
然而，即使是这种有限的安全X射线扫描应用也使辐射安全专家感到沮丧。1999年，辐射控制项目主管会议（一个非政府组织）通过一项决议，建议立即停止此类筛查。
反向散射机器也引起了1998年FDA咨询小组的注意，该小组建议FDA为人体扫描仪制定政府安全法规。相反，FDA决定采用一个主要由想要使用这些机器的制造商和政府机构组成的行业协会制定的自愿标准。
“制定强制性标准需要大量资源，并且可能需要十年才能发布，”FDA的长期辐射安全工程师丹·卡西迪说。
此外，自1990年代中期以来，国会已指示联邦安全机构尽可能使用行业标准，而不是制定自己的标准。
FDA将制定自愿标准的任务委托给美国国家标准协会。ANSI是一个为许多行业制定标准的私人非营利组织，它召集了一个由辐射安全专家行业协会健康物理学会组成的委员会。该委员会由15人组成，包括X光人体扫描仪制造商的六名代表和美国海关总署和加利福尼亚州监狱系统的五名代表。政府监管机构很少，也没有独立的科学家。
相比之下，FDA咨询小组也由15人组成——政府监管机构的五名代表、四名外部医学专家、一名劳工代表和电子产品行业的五名专家，但没有扫描仪制造商本身的代表。
“我更愿意让监管机构——联邦机构或州机构——制定标准并执行它们，”考夫曼说。她补充说，这些监管机构“只有一个优先事项，那就是公共健康”。
健康物理学会委员会的一位代表表示，这也是其主要优先事项。委员会的大部分评估在9/11事件之前完成。该标准于2002年发布，并在2009年进行了小修改后更新。
当时的加州放射健康分部主管埃德·贝利说，他是唯一反对使用这些机器的人。但在9/11事件之后，他对为追求安全而可以接受的事物的看法发生了变化。
“使用它们的整个环境都发生了变化，”贝利说。“在飞机上走私东西的后果远比有人将毒品带入监狱要严重得多。”
检查是否独立？
虽然TSA不监管这些机器，但它必须在对安全程序进行重大更改之前征求公众意见。今年7月，一家联邦上诉法院裁定，该机构在全国各地的机场安装人体扫描仪之前，未能遵循规则制定程序并征求公众意见。TSA发言人迈克尔·麦卡锡表示，该机构无法对正在进行的诉讼发表评论。
TSA声称，按照国会特许成立的国家辐射防护与测量委员会的指导，无需对敏感人群（甚至孕妇）采取额外的预防措施。
但其他机构得出了相反的结论。法国辐射安全机构的一份报告专门警告不要使用X光设备对孕妇进行筛查。此外，美国联邦航空管理局的医学研究所已告知怀孕的飞行员和空乘人员，该机器加上他们在空中的时间，可能会使他们超过职业辐射暴露限值，他们可能需要相应地调整工作时间表。
尚未对怀孕的常旅客发出类似的警告。
即使人体扫描仪变得越来越普及，但在某些情况下，政府的监管实际上有所减弱。
医院和工业部门的X光设备的检查是州监管机构的责任——在9/11事件之前，许多州也有权对机场的机器进行随机检查。但这在TSA从航空公司接管安检站后就结束了。
取而代之的是，年度检查由扫描仪制造商Rapiscan进行。
“作为一名监管人员，我认为让制造商和设施自行检查存在利益冲突，”考夫曼说。
去年，为了回应国会议员、乘客和倡导者的公众愤怒，TSA与陆军公共卫生司令部签订合同，进行独立的辐射调查。但在电子隐私信息中心（一个公民自由组织）提起的诉讼中获得的电子邮件信息引发了人们对陆军调查独立性的质疑。
TSA健康与安全主管吉尔·西格雷夫斯发送的一封电子邮件显示，当地TSA官员事先得到了通知，并被允许“挑选”陆军可以检查哪些系统。
该电子邮件还表明，西格雷夫斯认为Rapiscan检查员是一项宝贵的公共关系资产：“他们是我们的辐射神话终结者，”她写给一位当地安全主管。
一些TSA安检员担心自己暴露于反向散射的辐射，但美国政府雇员联合会（代表TSA官员）的健康与安全专家米莉·罗德里格斯说，TSA不允许他们佩戴可以测量辐射的徽章。
“我们从成员那里听说，有时技术人员告诉他们，机器发出的辐射量超过了允许的范围，”她说。
TSA发言人麦卡锡表示，这些机器在物理上不可能产生超过行业标准的辐射。他说，在电子邮件中，检查允许安检员询问有关辐射的问题并解决对特定机器的担忧。
公司的游说活动
虽然TSA坚持认为人体扫描仪对于防止飞机袭击至关重要，但它在9/11事件九年后才开始推广它们。
在2001年12月发生未遂鞋炸弹袭击事件后，联邦政府在奥兰多国际机场对Rapiscan反向散射仪进行了试验。但是，暴露隐私的图像引起了抗议，认为这些机器相当于虚拟脱衣搜身。
在2004年两名车臣妇女炸毁俄罗斯客机后，TSA再次考虑使用扫描仪。面对持续不断的隐私抗议，TSA转而使用一种名为“喷气式”的机器，因为它会在乘客的衣服上释放几股空气，并分析被吹落的颗粒物以寻找爆炸物。但在发现这些机器在现场无效且难以维护后，TSA于2006年取消了该计划。
大约在那个时候，Rapiscan开始加强其在国会山的游说活动。它在华盛顿特区开设了一个办事处，并根据要求披露的信息，在两年内将其游说支出增加了两倍多，从2006年的不到13万美元增加到2008年的近42万美元。它聘请了众议员大卫·普莱斯（D-N.C.，时任国土安全拨款小组委员会主席）和参议员特伦特·洛特（R-Miss.）的前立法助理。
它成立了一个政治行动委员会，并开始向普莱斯；众议员本尼·汤普森（D-Miss.，时任国土安全委员会主席）；众议员简·哈曼（D-Calif.，也在该委员会任职）；以及参议员萨德·科克伦（R-Miss.，参议院拨款委员会的最高共和党人）大量捐款。
此外，它在普莱斯所在的选区开设了一家新的北卡罗来纳州工厂，并在海洋泉（密西西比州）和托兰斯（加利福尼亚州，哈曼所在的选区）的总部扩大了业务。
洛特办公室在2006年末的新闻稿中宣布，“美国参议员特伦特·洛特和其他当地领导人帮助正式启动Rapiscan Systems的新海洋泉工厂后不到一个月”，该公司“赢得了一份价值910万美元的国防部合同”。
但是Rapiscan仍然没有获得在商业机场推广其X光人体扫描仪的主要合同。事实上，在2007年，随着新的隐私过滤器的到位，TSA开始在几个主要机场试用毫米波和反向散射机器，之后该机构选择使用毫米波机器。该机构表示，健康问题不是一个因素。
但是，随着2009年联邦经济刺激计划（为安检站安全机器提供了3亿美元），TSA也开始部署反向散射仪。Rapiscan赢得了一份价值1.73亿美元的多年期反向散射仪合同，最初订购了2500万美元的150套系统，将在密西西比州制造。
其他三家公司——美国科学与工程公司、Tek84工程集团和Valley Forge Composite Technologies——也生产X光扫描仪，但TSA均未使用。Rapiscan执行副总裁彼得·坎特表示，该公司扩大了游说活动，因为其业务越来越受到政府的影响。
“关于这项技术存在很多误传；关于各种检查技术如何运作存在很多疑问，”他说。“我们需要一种能够提供该信息并解释该技术及其工作原理的方法，这就是游说的目的。”
这些立法者要么拒绝置评，要么表示游说、竞选捐款和当地关系与TSA购买Rapiscan机器的决定无关。TSA表示，该合同是竞争性投标的，中标机器必须在部署前经过全面的研究和测试阶段。
虽然扫描仪越来越多地出现在机场，但很少有乘客通过它们，因为它们主要用于随机安检或解决金属探测器发出的警报。
这种情况在2009年圣诞节发生了变化，当时一名飞往底特律的尼日利亚男子试图点燃藏在内裤中的一袋爆炸物。
在纽约邮报称之为“烈火球”自杀式炸弹袭击被挫败后，国土安全部部长珍妮特·纳波利塔诺加紧制定在全国范围内推广人体扫描仪的计划。国会议员和航空安全专家也大力推动TSA安装更多可以探测乘客身上爆炸物的机器。
哈曼给纳波利塔诺写了一封信，指出Rapiscan位于她的选区。
“我敦促您加快在主要机场安装扫描仪，”哈曼在信中写道，该信件最初由CounterPunch网站报道。“如果您需要更多资金，我随时准备提供帮助。”
曾任国土安全部部长的迈克尔·切尔托夫支持人体扫描仪，他经常在电视上露面，倡导使用它们。在一次采访中，他透露他的咨询公司切尔托夫集团曾为Rapiscan工作，这引发了人们的指责，认为他试图从其政府官员的身份中获利。
尽管受到了批评，但关于这种关系的细节仍然很少。Rapiscan驳斥了这一说法，声称咨询工作与国际货物和港口安全问题有关，而不是航空。
“没有任何不光明正大的事情，”坎特说。“他对乘客安检和这些机器的评论纯粹是他自己的看法，与我们聘请切尔托夫集团无关。”
ProPublica的公开记录请求一无所获：国土安全部表示，它找不到任何与切尔托夫有关人体扫描仪的来往信件。DHS还表示切尔托夫不使用电子邮件。
切尔托夫集团没有回应置评请求。
TSA计划到2012年底部署1,275台反向散射和毫米波扫描仪，覆盖其一半以上的安检通道，到2014年部署1,800台，覆盖几乎所有通道。
根据向证券交易委员会提交的年度报告，Rapiscan的母公司OSI Systems自2006年以来，其安全部门的收入增加了一倍以上，在2011财年接近3亿美元。
PBS NewsHour的迈尔斯·奥布莱恩和凯特·托宾为本报告做出了贡献。