如果要勾勒一幅美国东部发电厂的族谱，位于田纳西州纳什维尔郊外的加拉廷化石燃料发电厂和肯塔基州东部的比格桑迪发电厂可能是远房表亲。这两座庞大的燃煤发电厂相隔300英里的坎伯兰高原，都具有帮助二战后南方工业化的发电厂血统。
这两家电厂各自的所有者，田纳西河谷管理局和美国电力公司，也有一些共同之处。它们是美国最大的两家电力公司，在从俄亥俄州到得克萨斯州的17个毗邻州拥有共计1400万客户。两家公司都有为阿巴拉契亚地区（美国最贫困的地区之一）带来廉价电力的悠久历史。
但在未来发展上，加拉廷和比格桑迪燃煤电厂走上了截然不同的道路，对其周边地区产生了重大影响。位于纳什维尔市中心以东30英里坎伯兰河弯道处、建于20世纪50年代的976兆瓦加拉廷电厂，即将耗资约11亿美元升级其环境控制系统，有可能确保该电厂的运营持续到21世纪。
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“加拉廷项目将进一步改善田纳西河谷的空气质量，那里的空气质量如今比几十年来的任何时候都更清洁，” 田纳西河谷管理局的执行官上个月宣布该电厂将改造二氧化硫洗涤器和选择性催化还原装置以帮助减少氮氧化物（地面臭氧的主要成分）时表示。
与此同时，拥有1078兆瓦发电能力的比格桑迪电厂将于2015年停止发电，使其成为美国最大的燃煤电厂之一，因经济、监管和公众压力而让位于挑战煤炭作为美国主要电力燃料的地位的其他能源。美国电力公司子公司肯塔基电力公司去年年底决定关闭比格桑迪电厂，此前该公司改变了其自身计划的10亿美元用于该电厂环境控制的投资方向。
虽然加拉廷和比格桑迪的决定都不代表这两家电力公司运营的全面改变——两家公司都拥有大型、多元化的燃料组合——但这些选择确实突显了美国电力生产商面临的艰难抉择。他们日益需要在满足客户和股东的近期需求与防范经济和监管格局的更广泛转变之间取得平衡，因为这些转变可能会显著改变他们的业务方式。
“要确定是让某家电厂退役还是投入更多资金，决策过程就像一个复杂的迷宫，” 一位国家公用事业行业协会的资深环境政策专家表示。“坦率地说，这些决定需要对未来做出预测，而几乎没有人能正确预测未来。”
在一个不明确的美国环保署身上押注10亿美元
做出错误的决定可能是一个价值10亿美元的错误，这是任何电力公司都不希望出现在其资产负债表上的。这种误判也可能引发监管审查，并引发足够的公众强烈反对，甚至可能导致经验丰富的公用事业公司高管提前退休。
在加拉廷化石燃料发电厂的案例中，观察人士表示，田纳西河谷管理局正在进行一次大胆的尝试，他们相信美国环保署不会对美国所有发电厂的二氧化碳排放量设定上限，从而允许其采取更灵活的、逐厂减排的方法。
专家表示，奥巴马政府仍在考虑是否对现有燃煤电厂进行二氧化碳监管，如果实施，将有效地结束美国数百个基荷发电装置的运行寿命，包括像加拉廷和比格桑迪这样规模过大、过于老旧且碳排放强度过高的电厂，这些电厂不适合进行最终的碳捕获改造。
事实上，环保主义者指望美国环保署通过二氧化碳排放上限或碳税等形式的碳监管来约束燃煤电厂，碳税将人为地提高燃煤成本。根据奥巴马政府、环保团体和对工业二氧化碳排放对气候变暖的影响表示关切的各州于2010年达成的和解协议，美国环保署在法律上有义务解决公用事业的碳排放问题。
针对公用事业部门的碳监管迈出的第一步是在去年，当时美国环保署推出了“新发电厂碳污染标准”。该提案在环保署错过了4月13日发布最终规则的截止日期后仍为草案形式，该提案将限制燃煤电厂的碳排放量为每兆瓦时发电量1000磅二氧化碳。大多数专家认为，该规则将使新建燃煤电厂至少在未来十年内不可能实现，直到碳捕获和储存技术被证明有效并实现商业部署。
预计的公用事业碳监管的第二阶段目标是数百家在美国几乎每个州运营的现有燃煤电厂，根据最新的能源部数据，这些电厂约占美国电力总发电量的40%。
这些电厂——包括公用事业行业的加拉廷和比格桑迪电厂——仍然陷于不确定性的泥潭，任何环境绩效的短期改善都可能被未来美国环保署出台的更严格的二氧化碳排放规则所取代。
当美国电力公司和肯塔基电力公司去年选择放弃之前宣布的比格桑迪电厂大规模环境改造计划时，这种不确定性显得尤为突出。
美国电力公司发言人梅丽莎·麦克亨利表示，关闭比格桑迪电厂的决定是基于一系列复杂的经济因素，包括美国电力公司在肯塔基州东部的17.5万客户是否能够承担升级成本，这将导致该公司服务区域内的电价上涨约31%。
为了避免电价飙升带来的负面影响，美国电力公司已提议肯塔基电力公司以约5.36亿美元的价格收购西弗吉尼亚州一家电厂50%的所有权股份，这只是比格桑迪电厂环境控制成本的一半。
“这些决定涉及许多因素。最终，我们必须做我们认为正确的事情，以保护我们的费率支付者和投资者，” 麦克亨利说。她说，就比格桑迪电厂而言，关闭被认为是最佳选择。
那么，田纳西河谷管理局将加拉廷电厂的寿命延长至第六个十年的决定又如何呢？
关于加拉廷电厂的“一个接近临界点的问题”
田纳西河谷管理局发言人斯科特·布鲁克斯表示，加拉廷电厂进行了一项详尽的审查，公用事业公司高管和分析师权衡了该电厂的三种方案：污染控制升级、将电厂改造为燃烧生物质或退役。
他说，最终分析表明，田纳西河谷管理局的最佳选择是投资于非二氧化碳污染物的污染控制，而不是改造或关闭电厂。“从历史上看，它是该电厂系统中效率最高的电厂之一，” 布鲁克斯在一封电子邮件中说。
各种提案的成本情景也影响了该决定。根据联邦政府要求的提案环境评估，虽然增加污染控制的成本估计约为每千瓦发电量1000美元，但改造成生物质的成本从每千瓦500美元到3000美元不等。
分析指出，“将[加拉廷]锅炉改造成生物质锅炉也可能导致锅炉被重新归类为新型工业锅炉（IB），并具有不同的相关MACT（最大可实现控制技术）要求。” “燃烧生物质的工业锅炉受[颗粒物]、汞和一氧化碳的排放限制。田纳西河谷管理局可能需要获得新的主要来源建造许可证，以支持将[加拉廷]锅炉改造成生物质锅炉；这是一个可能复杂而漫长的过程。”
关于加拉廷电厂的四个燃煤锅炉退役的问题，田纳西河谷管理局认为，该选项“将无法维持现有能源资产，以在该地区产生可靠且具有成本效益的能源。也无助于满足田纳西河谷管理局的计划和已确定的对更均衡能源资源组合的需求。”
尽管有这些发现，田纳西河谷管理局总裁兼首席执行官比尔·约翰逊在一份备忘录中承认，批准加拉廷电厂升级的决定是“一个接近临界点的问题”。
他补充说，田纳西河谷管理局已经承诺让田纳西州和阿拉巴马州北部其他电厂的18个效率较低的燃煤机组退役，并且只有在充分计算出第一轮关停预计带来的空气质量改善后，才能考虑关闭加拉廷电厂。“尽管这些机组年代久远，但它们一直是田纳西河谷管理局系统中性能最好的燃煤机组之一，” 约翰逊在批准改造工作的备忘录中写道。
环保主义者希望关闭加拉廷电厂
但是，包括塞拉俱乐部在内的环保团体对加拉廷电厂的决定并不满意。塞拉俱乐部曾帮助田纳西河谷管理局在2011年达成和解协议，要求该公用事业公司清理其燃煤电厂的排放物。
上个月底，塞拉俱乐部与其他三个团体一起提起诉讼，试图阻止计划中的加拉廷电厂改造。这些团体指控田纳西河谷管理局的决定未能遵守《国家环境政策法》，因为高管们没有充分考虑替代方案，包括关闭加拉廷电厂的四个燃煤锅炉。
塞拉俱乐部田纳西州分会“超越煤炭”运动主席路易丝·戈伦弗洛在一份声明中称，田纳西河谷管理局的决定是一个“误入歧途的计划，花费10亿美元的客户资金来支撑一座过时的燃煤电厂”，并补充说，该决定是在公众强烈支持替代方案的情况下做出的。
除了对加拉廷电厂空气排放的担忧外，环保团体还对田纳西河谷管理局的以下计划感到愤怒：使用前野生动物管理区储存煤灰；将废水排放到坎伯兰河支流老希科里湖；以及计划搬迁专门研究濒危物种的水生研究机构。
“从根本上说，田纳西河谷管理局通过无视最明显且最具成本效益的环境保护替代方案——加拉廷电厂退役——而绕过了《国家环境政策法》程序，” 在纳什维尔美国地方法院提起的诉讼状中指出。
总部位于田纳西州诺克斯维尔的南方清洁能源联盟执行主任斯蒂芬·史密斯（该联盟未加入塞拉俱乐部的诉讼）称，鉴于未来潜在的二氧化碳监管以及该公用事业公司面临的更高的财务和监管风险，田纳西河谷管理局关于加拉廷电厂的决定是短视的。
“我们所有人都对他们决定走煤炭路线感到失望，” 他说。“事后看来，我认为这可能会被视为一个错误。”
但他说，该决定并不一定反映出田纳西河谷管理局放弃了其减少对燃煤发电依赖的承诺。他表示，从广义上讲，田纳西河谷管理局比许多其他公用事业公司更愿意将其投资组合从煤炭转向其他能源，预计未来几十年将有2400至4700兆瓦的燃煤发电容量退役。虽然这些关停的速度比许多环保团体希望的要慢，但他指出，田纳西河谷管理局并非一成不变。
“加拉廷电厂的决定只是一个瞬间的缩影，最终可能会被视为一个错误，” 他说。“但在整体背景下，你仍然可以看到田纳西河谷管理局正在逐步摆脱煤炭。”
美国环保署的“水晶球”仍然模糊不清
与此同时，美国环保署未来在监管加拉廷和比格桑迪等发电厂的碳排放方面的方向仍然存在不确定性。
美国环保署候任署长吉娜·麦卡锡（正在等待参议院确认）向反对监管的立法者保证，美国环保署没有立即制定此类规则的计划，但她拒绝排除未来采取行动的可能性。
麦卡锡在最近提交给参议院环境和公共工程委员会的书面评论中表示：“如果美国环保署确实采取行动解决现有发电厂的[温室气体]排放问题，该机构将像往常一样努力确保各州、公众和利益相关者有充足的机会就潜在的方法提供有意义的意见。”（E&ENews PM，5月6日）。
乔治·W·布什政府时期美国环保署前空气部门主管、现任华盛顿Bracewell & Giuliani律师事务所环境战略小组负责人的杰夫·霍姆斯特德表示，公用事业行业的共识是，美国环保署将尝试监管现有燃煤电厂的二氧化碳排放。但他表示，人们对该机构是否能够限制每个公用事业烟囱的排放量，或者规则是否必须考虑各种其他因素（包括公用事业公司的整体机组如何维护和运营）存在相当大的疑问。
“根据《清洁空气法》未来的碳监管不会像MATS[汞空气毒性标准]或CSAPR[跨州空气污染规则]那样，美国环保署在这些规则中设定了非常明确和严格的标准，” 他说。“这些电厂中的大多数已经非常高效，因此大多数人认为，根据《清洁空气法》，美国环保署在二氧化碳方面对这些电厂几乎无能为力。”
至于其他监管方法，霍姆斯特德表示：“未来可能会有一些碳监管计划，但目前看来，这比五年前更加遥远。”
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