奥巴马总统花了七年时间才使联邦机构在考虑拟议项目的气候影响方面达成一致。白宫预计最早于今天发布的法规可能会彻底扭转这种情况。
预期中的规则不会改变特朗普总统三年前上任以来大多数联邦机构的通行做法——即在根据《国家环境政策法案》的要求进行审查时，勾选气候变化的复选框，同时忽略项目对全球变暖的真实贡献。
但是，通过修改这项里程碑式法律下 40 年前的法规，特朗普白宫希望使其衡量项目气候影响的有限方法更难在法庭上受到挑战，并使未来的总统更难在奥巴马的基础上继续前进。前任政府曾迫使各机构在为项目开绿灯之前，权衡项目对吸热排放的间接和累积影响。
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奥巴马政府花了整个任期才引入这一变化。它始于 2009 年，当时白宫环境质量委员会 (CEQ) 发出信号，计划提供新的指导意见，为联邦政府制定统一标准，以衡量项目对气候变暖的影响以及对气候变暖的脆弱性。
CEQ 是对塞拉俱乐部、自然资源保护委员会 (NRDC) 和国际技术评估中心 2008 年的请愿书做出回应，该请愿书要求更新该法律的法规，以应对气候变化。委员会于 2010 年 2 月推出了指导草案，引起了广泛关注。
哥伦比亚大学萨宾气候变化法律中心主任迈克尔·杰拉德回忆说：“我受邀前往白宫参加指导草案的发布会。“他们在旧行政办公大楼里搞了个大场面。”
公众对该指南的意见征询于 2010 年 5 月结束。然后——一片寂静。
在国会山，CEQ 关于 NEPA 的气候变化指导草案成了共和党人经常攻击的目标，参议员约翰·巴拉索（怀俄明州共和党人）和吉姆·英霍夫（俄克拉荷马州共和党人）提出附加条款，旨在阻止白宫最终敲定该指南。但他们最终没有成功。
石油和天然气行业抱怨说，将气候变化添加到机构在其环境影响报告书中考虑的事项清单中，将会阻碍公共土地上的化石燃料开发。随着时间的推移，奥巴马的环境盟友变得越来越沮丧。NEPA 是他们议程上的一个关键项目，但进展太慢了。
“一个教育过程”
在幕后，机构官员也表达了他们自己的担忧。
苏珊·布罗姆说：“许多机构对在其环境影响报告书和其他 NEPA 文件中处理气候影响感到有些恐惧和不安，她当时是 EPA 联邦活动办公室主任，该办公室负责审查来自政府各部门的 NEPA 环境影响报告书。“在我看来，这是对未知的恐惧。”
布罗姆已退休，她说，对于那些已经进行了几十年审查的职业人员来说，该指南很难推销，他们担心将其扩展到全面审视温室气体排放将耗时且耗费预算。
她说：“我们在 EPA 花费了相当多的时间，在我的部门的 NEPA [工作人员] 和 [EPA] 空气部门的气候变化人员之间工作，试图教育其他机构分析温室气体排放意味着什么，“并真诚地试图消除他们对所涉复杂性的担忧。”
布罗姆说，各机构及其承包商现在非常熟练地使用气候建模工具来绘制项目对大气温室气体排放的可能影响。
她说：“所以我们觉得这是一个教育过程，它并没有那么复杂。”
关于气候变化的指导草案直到 2014 年才再次出现，当时 CEQ 向各机构提供了一套修订后的指南。该指南于 2016 年 8 月最终确定。
尽管有所延迟，但联邦政府各部门都被要求将气候问题纳入其环境影响报告书。但这并不均衡。各机构的结果差异很大，观察人士说，这表明需要该指南旨在提供的统一标准。
布罗姆说：“在奥巴马政府执政期间，我们看到有机会在各机构之间实现某种程度的一致性，让各机构定期量化温室气体排放量，考虑替代方案，看看这些替代方案是否具有不同的温室气体排放量，并看看替代方案下可以采取的一些缓解措施是否可以减少温室气体排放量。”
但哥伦比亚大学萨宾气候变化法律中心 2017 年发布的一份报告发现，即使在指南最终确定后，2016 年最后几个月进行的环境审查也差异很大。有些只考虑了气候变化对项目当地区域的影响。其他机构则全面考察了一系列替代方案的排放量，包括拟议项目的上游或下游，并讨论了减少这些排放量或加强项目以应对与气候相关的脆弱性的机会。
在 2016 年秋季完成的审查中，例如森林服务局和海洋能源管理局的审查，在仅考虑项目直接排放与更广泛的间接排放（在建造项目后产生）之间，或多或少地平均分配。
萨宾中心报告发现，对于化石燃料项目，量化温室气体排放的更广泛方法尤其罕见。只有垦务局对亚利桑那州纳瓦霍县凯恩塔矿区综合项目的环境审查才做到了这一点，它将该矿区与通过向附近的纳瓦霍发电站供应煤炭而产生的排放联系起来。
杰拉德说：“即使在奥巴马政府执政期间，一些机构也没有充分考虑项目对气候变化的累积和间接影响，以及气候变化将对项目产生的影响。“更详细的方法论指南，严格应用，将非常有帮助。”
国务院那次违背了 EPA 的意愿
基斯通 XL 石油管道很好地说明了奥巴马政府领导下的各机构在评估项目气候影响方面存在差异。
国务院 2013 年为旗舰管道起草的环境影响报告书考虑了超出管道建设和运营直接相关的温室气体后果（Greenwire，2013 年 3 月 4 日），该管道将把加拿大艾伯塔省的碳密集型原油输送到美国墨西哥湾沿岸的炼油厂。
但有一个问题。
审查发现，这条管道——已成为气候运动的著名事业——对全球排放没有实际影响。加拿大无论有没有 KXL 管道，都将继续开采其有价值的原油。
在国务卿约翰·克里领导下发布的环评草案激怒了环保主义者，并引发了与 EPA 的争吵，EPA 要求对其进行修订。
EPA 在 2013 年 4 月致国务院的一封六页信中指责说：“该分析应考虑原油运输成本升高以及拥堵影响减缓原油铁路运输的可能性，可能如何影响油砂原油生产的水平和速度”（Energywire，2013 年 4 月 23 日）。
次年发布的最终审查认真听取了该建议。它发现，如果油价跌破一定价格，管道的碳足迹将会上升，因为它会降低运输成本，使艾伯塔省的油砂开发具有成本效益。
联邦能源管理委员会 (FERC) 在其环境审查的范围上经常与奥巴马政府的 EPA 发生冲突。EPA 在 2016 年 10 月向 FERC 发送了一封措辞强烈的信函，要求其在考虑其批准的管道的间接气候影响方面做得更多。
NRDC 的一名工作人员律师吉莉安·吉安内蒂说：“FERC 一直非常抵制正确实施 NEPA。“目前的判例法表明，法院对 FERC 不够努力地寻求其需要的信息以评估项目排放的重大性越来越感到失望。”
巩固气候否认
虽然专家表示，奥巴马政府执政期间的机构记录参差不齐，但特朗普政府走得更远。
杰拉德说：“在奥巴马政府执政期间，他们至少在尝试审视累积影响，尽管他们并不总是做得对。在特朗普政府执政下，他们甚至没有尝试。”
CEQ 在 2017 年废止了奥巴马政府的指导意见，并在 6 月份发布了新的指导意见草案，该草案赋予各机构更大的酌处权（Greenwire，2019 年 6 月 21 日）。
萨宾中心 11 月发布的一项调查显示，在特朗普政府执政的头两年中，联邦政府批准的化石燃料项目经常评估这些项目的直接和间接温室气体排放量。但森林服务局或内政部等土地管理机构在 2017 年和 2018 年没有将化石燃料租赁的间接排放量——即化石燃料的生产和燃烧——包括在内。
这意味着萨宾的调查中的所有租赁计划都被确定为温室气体足迹“不显着”，因此不需要进行全面的环境影响报告书。萨宾的调查研究了 10 个被认为不显着的项目。它们在其生命周期内可能共同排放 6.54 亿至 6.83 亿公吨二氧化碳，大致相当于沙特阿拉伯 2017 年化石燃料的二氧化碳排放量。
白宫本周预计提出的提案将是自 20 世纪 80 年代以来对 NEPA 法规的首次修订，也是自 20 世纪 70 年代以来首次有意义的修订。预计该提案将缩减各机构在批准项目时对间接和累积环境影响的审视程度——支持者表示，此举将使审批过程更加顺利和快捷。
传统基金会高级研究员黛安·卡茨说，CEQ 可能选择了法规而不是约束力较小的指导意见，因为法规将具有更持久的效力。
她说：“政府来来往往，指导意见也来来往往，那里没有持久性。”
法院已判决特朗普政府在 NEPA 审查中淡化气候变化方面败诉 12 次。这些长期存在的规则要求机构不仅要审视项目的直接影响，还要审视其间接和累积影响。
如果 CEQ 最终确定一项替代法规，将环境审查限制为直接影响，那么未来管道的环境审查可能只会审视将其铺设到地下并进行运营的影响。燃烧管道供应的天然气所产生的间接温室气体排放量将不会被衡量。
虽然后续政府可以撤销和替换这些法规，但只有在完成正式的规则制定程序（包括公众意见征询期）后才能这样做。
美国进步中心 (Center for American Progress) 的萨莉·哈丁说：“此举真正巩固了特朗普政府对气候变化的否认。”
经 E&E 新闻许可，转载自 Climatewire。E&E 在 www.eenews.net 提供每日重要的能源和环境新闻报道。