无论是笼罩在薄雾中的城市、汽车尾气，甚至是晴朗的天空，在美国几乎到处都能发现细颗粒物污染。
这些污染物非常小，可以溜进建筑物并深入肺组织。在炎热的夏季，高浓度的污染物会引发空气质量警报，警告幼儿、老人和病人留在室内。接触细颗粒物与过早死亡以及哮喘和心脏病发作的较高风险有关。
在数十年来日益强烈的断言认为美国公众接触细颗粒物没有已知的安全水平之后，特朗普政府领导下的环保署现在正考虑采取新的立场。该机构正在酝酿改变其制定规则的流程，并设定一个细颗粒物的阈值，该阈值将被认为是安全的。
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这项改变将影响环保署在制定旨在减少其他污染物（如温室气体）的规则时，如何计算减少细颗粒物带来的健康益处。如果该计划向前推进，它可能会影响环保署的法规对人类健康的保护程度。
特朗普政府在 2017 年秋季提出了这个想法，当时它公开发布了一项废除清洁电力计划的提案，该计划是奥巴马时代的一项旨在减少发电厂温室气体排放的规则。虽然该规则并未专注于细颗粒物，但它本来可以通过要求工厂运营商安装新技术来减少二氧化碳排放，从而减少细颗粒物。
该规则的制定者在其证明监管温室气体的益处大于实施成本的理由中，计算了减少颗粒物带来的健康益处。当与减少细颗粒物的“共同效益”结合时，减少二氧化碳的健康益处会更加明显。
在环保署的术语中，这种衡量任何特定规则的经济收益和损失的过程被称为成本效益分析。这是决定一项规则在环境和健康效益以及对工业造成的成本方面是否合理的关键因素。
批评人士认为，环保署关于颗粒物的最新提案是一种破坏努力，旨在通过使监管温室气体的益处看起来明显降低，从而对发电厂的温室气体排放建立严格的控制。
纽约大学政策诚信研究所所长理查德·雷韦兹说：“特朗普政府很难说[清洁电力计划]对美国人民来说是净坏处；总收益明显大于成本。”
雷韦兹指出，特朗普的环保署仅能通过“歪曲”清洁电力计划的直接温室气体效益及其减少细颗粒物等污染物的额外共同效益，在法律上证明其推翻该规则的合理性。
在发电厂减少温室气体带来的估计收益中，大约一半来自随之而来的细颗粒物减少。奥巴马政府估计，清洁电力计划将带来 200 亿美元的气候效益，以及额外 130 亿美元至 303 亿美元的颗粒物减少带来的效益。
来自燃煤电厂——和香烟
即使研究细颗粒物的研究人员警告说，联邦法规未能充分保护公众免受污染物对人类健康的影响，环保署仍在考虑改变其成本效益分析。
细颗粒物或颗粒物因其大小而得名 PM 2.5。这些颗粒的尺寸为微小的 2.5 微米，仅为人类头发宽度的极小一部分。
它们可能来自发电厂和汽车等来源，也可能来自壁炉和香烟烟雾等较小的来源。细颗粒物还可能通过化学反应从大气中的其他污染源形成。它们无处不在。
由于它们能够深入肺部，因此其许多影响都与心血管系统有关。已发现污染物进入血液。根据美国疾病控制与预防中心的数据，健康研究还发现了胎儿暴露与低出生体重以及肺癌风险增加之间的联系。
杨百翰大学的经济学教授 C·阿登·波普说：“与任何其他指标相比，PM 2.5 指标与健康影响的关联性最强。” 他是该污染物名为“哈佛六城市”和美国癌症协会研究的里程碑式研究的研究人员之一。两者都概述了人类健康与接触细颗粒物之间的联系。
波普将细颗粒物暴露与其对人类的危害之间的关系描述为线性关系。像铅或致癌化合物一样，没有已知的安全暴露水平。换句话说，PM 2.5 不是“阈值污染物”，这意味着没有低于该值的水平不存在风险。
正是这个事实让波普和其他专家对环保署关于埋在拟议的清洁电力计划废除中的颗粒物提案感到担忧。
为了重置该阈值，该机构转向了另一项空气法规《国家环境空气质量标准》。
这项全国性的标准将颗粒物排放量限制在“足够的安全裕度”内。目前，该标准设定为年平均浓度每立方米 12 微克。
在其提案中，环保署表示，它将假设在减少细颗粒物污染量低于《国家环境空气质量标准》设定的水平时，不会产生健康益处。这种方法将忽略极低浓度的细颗粒物暴露。
关于小量污染的辩论
目前尚不清楚颗粒物提案是否会最终纳入清洁电力计划的替代方案中。一份草案通知仍在白宫审查中，并可能在未来几周内公开。由于减少细颗粒物对健康和经济的益处包含在各种联邦法规中，因此更改这些值的含义可能会超出清洁电力计划的范围。
波普说，环保署认为，将细颗粒物减少到低于《国家环境空气质量标准》设定的现行国家标准没有益处，这是“荒谬的”。
波普说：“没有证据表明每立方米 12 微克有什么神奇之处。”
同样，环保署提出的不计算低于流行病学研究中“最低测量水平”或 LML 的细颗粒物也引起了人们对未充分考虑健康风险的担忧。（环保署在其废除提案中征求意见的最低测量水平为每立方米 8 或 5.8 微克。）正如环保署假设通过《国家环境空气质量标准》设定的细颗粒物控制措施可以提供足够的健康保护一样，在这种方法中，它假设在健康研究中未测试的任何《国家环境空气质量标准》浓度都不具有风险。
使用 LML 而不是《国家环境空气质量标准》将意味着环保署计算出减少细颗粒物的更多益处，但仍然表明美国公众的一些暴露是可以接受的。
环保署空气质量规划和标准办公室科学、政策和新项目前副主任约翰·巴赫曼说：“LML 只是比《国家环境空气质量标准》更好的任意阈值。”
巴赫曼指出，最近使用医疗保险数据的研究发现，在低于《国家环境空气质量标准》控制浓度一半以下的细颗粒物暴露中，过早死亡的风险会增加。这项 2017 年的研究依赖于来自全国 6000 万医疗保险接受者的数据。
环保署关于细颗粒物的提案得到了佛罗里达州市政电力协会的能源和环境顾问罗伯特·卡佩尔曼等行业代表的支持。
卡佩尔曼和其他清洁电力计划的批评者认为，环保署正在“重复计算”《国家环境空气质量标准》已经考虑在内的健康益处，《国家环境空气质量标准》要求各州制定自己的计划来控制颗粒物污染。他指出，该国大部分地区已经符合《国家环境空气质量标准》。
卡佩尔曼指出了环保署关于细颗粒物的标准，称环保署已将每立方米 12 微克设定为在“安全裕度”内。他说，这意味着环保署的值是错误的，或者低于该值的颗粒物水平对人体暴露来说足够安全。
“那里有些不对劲。我们认为那是不合适的，”卡佩尔曼在谈到清洁电力计划最初的共同效益分析时说。
其他团体，如公用事业空气监管组织，也在向环保署的公开评论中提出了类似的担忧。
该小组指出，环保署自己的 2016 年模型预测，只有 5% 的人口会暴露于达到每立方米 12 微克的颗粒物水平。该小组表示，清洁电力计划的大部分预期益处将来自减少低于该水平的细颗粒物。
该小组写道：“由于如上所述，《国家环境空气质量标准》设定在环保署确定可以保护公众健康的水平，因此声称低于该水平的益处是不恰当的。”
特朗普的目标是“基础”
但环保署前官员指出，当该机构谈到将细颗粒物水平降至“安全裕度”内时，官员们并不是说这种暴露水平没有风险。
“这并不意味着零污染——每次审查 NAAQS（国家环境空气质量标准）时，管理者都需要根据最新的科学研究，权衡公众健康保护与科学信息的确定性做出判断，”前环保署代理助理署长珍妮特·麦凯布说。
她认为，特朗普政府的主要目标是公共卫生保护的“基础”。
前环保署官员巴赫曼也反驳了环保署重复计算收益的说法。他说，在起草法规时，将其他法规的协同效益考虑在内是很常见的做法。此外，他补充说，《清洁电力计划》关注的是低于 NAAQS 控制水平的细颗粒物减排带来的好处。
“我们监管的大多数事物，很难量化其益处，所以我们量化我们能够量化的，”巴赫曼说。在这种情况下，它就是削减颗粒物污染。
如果环保署继续推进其关于颗粒物的提案，可能会对其他联邦法规产生连锁反应。
在最近发表于《明尼苏达法律评论》的一篇工作论文中，纽约大学的雷维兹及其合著者金伯利·卡斯尔表示，如果拟议的变更最终确定，随之而来的法庭挑战可能会对气候和其他公共卫生法规产生“深远的影响”。这是因为低于 12 微克的颗粒物减排的协同效益被广泛用于固定源排放的法规中。
除了《清洁电力计划》之外，减少细颗粒物的价值在支持《汞和空气有毒物质标准》方面也发挥着重要作用。奥巴马政府估计，减少汞和有毒物质将节省 400 万至 600 万美元，而减少颗粒物污染的副产品将带来高达 370 亿至 900 亿美元的收益。
雷维兹表示，很难想象法院会接受环保署试图撤销其对协同效益的使用的任何尝试。这将偏离该机构的标准做法。他和卡斯尔猛烈抨击了特朗普政府提出的修改建议。
“本届政府和其他法规反对者认为他们的方法是计算影响的逻辑方式，他们认为包括这些好处人为地夸大了监管的积极影响。但他们所倡导的是一种不诚实地试图掩盖法规对公众的实际影响的做法，”他们写道。
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