对于奥巴马政府可能面临的最大和最复杂的政策挑战——在危险的变化变得不可阻挡之前，最终减缓全球变暖的步伐——新总统正面临着狄更斯式的悖论。一方面，现在是解决这个问题的最佳时机。民主党控制的国会渴望采取行动，环保主义者加利福尼亚州参议员芭芭拉·博克瑟和众议员亨利·韦克斯曼担任关键委员会的负责人。这个问题已经变得非常突出，以至于许多化石燃料公司已经开始认为限制其温室气体排放是必然的。他们共同加入了美国气候行动伙伴关系——一个由通用电气、杜邦、通用汽车和许多其他主要公司组成的团体——该伙伴关系呼吁制定“总量管制与交易”立法，以限制并逐步降低排放。
然而，现在也是解决全球变暖的最坏时机。经济衰退使得强有力的气候保护政策——至少在短期内肯定会提高能源价格——极易受到攻击。鉴于目前的经济状况，全球变暖根本无法登上总统议程的首要位置；理想情况下，尽管如此，在这方面的进展应该遵循一个快速的时间表，一些专家已经将其描述为不可能实现。
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在2009年底，世界各国将在哥本哈根集会，谈判一项全球气候条约，以接替《京都议定书》。如果到那时美国还没有气候政策，就很难想象如何说服印度、巴西，特别是中国等发展中国家签署协议——中国的排放量现在已经超过美国。美国排放二氧化碳的时间更长，数量也更多；其他国家期望美国首先采取行动。
没有人怀疑奥巴马政府在这个问题上的决心：总统的内阁和白宫充满了由科学家和气候政策专家组成的梦之队，他们致力于采取强有力的行动（本文通篇都有介绍）。其中最有价值的成员包括哈佛大学的约翰·霍尔德伦（总统的科学顾问）和诺贝尔奖获得者物理学家朱棣文（能源部长）。总统本人似乎也同样充满热情。正如他在2008年11月所说：“拖延不再是一种选择。否认不再是可以接受的回应。风险太高；后果太严重。” 然而，截至本文撰写之时，一些尚未解决的政策和战略问题引发了人们对巴拉克·奥巴马总统的团队如何最好地应对这一巨大挑战的疑问。总统及其关键人物在未来几个月内做出的选择将决定美国是否能够成功应对气候变化，以及是否能够领导世界在这方面做出同样的努力。
环保署的任务？
第一个问题涉及新政府将在多大程度上利用现有法律法规来控制温室气体排放，而无论国会是否通过新的立法。
2007年年中，美国最高法院在马萨诸塞州诉环保署案中做出裁决，命令布什政府确定车辆排放的温室气体是否对公众构成危险——这将根据《清洁空气法》触发对这些排放的监管控制。这项裁决是对布什政府的强烈谴责，但当时的环保署署长斯蒂芬·约翰逊的回应基本上是推诿，启动了漫长的公众评议程序，而不是采取强有力的行动。然而，奥巴马政府已经表示，它将按照最高法院的要求去做，并普遍推翻约翰逊的一些不受欢迎的先例。
新任环保署署长，前新泽西州环境保护部负责人丽莎·杰克逊的一项关键举措是批准加利福尼亚州的豁免（约翰逊曾拒绝），允许其执行自己严格的尾气排放标准。奥巴马总统支持该州的豁免请求，并在上任后几乎立即宣布环保署将重新考虑该请求。执行加利福尼亚州的标准将具有重要的意义，因为其汽车市场规模庞大，并且许多其他州都渴望效仿。环保署还可以根据最高法院的裁决，发布所谓的关于温室气体排放的危害发现。根据法律，如果这些排放可以“合理预期会危及公众健康或福利”，该机构必须使用《清洁空气法》来限制它们。
政策分析师预计环保署至少会做到这一步。但接下来的问题是，政府是否会推进“命令与控制”的监管行动，对车辆、发电厂和其他温室气体排放源施加污染标准。（一些专家正在推荐这条道路，其中包括共和党政府时期的前环保署署长威廉·鲁克尔肖斯和威廉·赖利。）或者，政府是否会暂停并要求国会制定一项新法律，修改《清洁空气法》，以更好地解决减少全经济范围温室气体排放的细节？“这就是决定变得真正有趣的地方，”加州大学洛杉矶分校气候变化解决方案中心执行主任保罗·邦杰说。“谁来领导？”
答案具有重大的战略意义。通过批准加利福尼亚州的豁免并做出危害发现，奥巴马环保署将推动各州和联邦政府越来越接近全面的气候监管。宪法问责中心主席道格·肯德尔指出，这些举措可能会“促使”国会采取行动，该中心运营着广受欢迎的“气候变暖法”博客（http://theusconstitution.org/blog.warming）。特别是，如果化石燃料公司看到各州和环保署正在采取行动，这可能会进一步促使他们要求国会进行全面的修复，而不是让自己容易受到零敲碎打的州际方法或环保署未来各种裁决的影响。
尽管奥巴马政府不希望篡夺国会的作用并单枪匹马地解决全球变暖问题，但它可以朝着使一项新法律实际上不可避免的方向迈进一大步——然后概述国会应如何推进的原则。因此，肯德尔指出，如果国会未能采取行动或行动过于缓慢，正在进行的环保署步骤可以作为“后备”。
碳税还是总量管制与交易？
无论奥巴马总统是利用现有法律还是呼吁制定新法律——或者两者兼而有之——他仍然可以几乎立即启动全国范围内的减排。总统的经济刺激法案和可能的能源立法可以抓住一些人所说的气候政策中的“低垂果实”：投资于关键的可再生能源和能源效率技术，以推动向摆脱化石燃料的转型。
环保组织还希望从内政部到交通部，每个相关的政府机构都开始在其规划中纳入气候变化因素。这项授权将有助于重启气候变化“适应”进程。布什政府反对研究和提高人们对全球变暖已经改变国家天气、农业、生态系统、景观、供水等诸多方式的认识——但在奥巴马总统领导下，全面评估危险可以重新开始。区域性有针对性的准备措施也可以恢复。
总统向国会提交的第一份预算请求很可能包含许多有助于启动变革的项目。其中一项请求将是为环保署设立温室气体监管能力提供资金。将此类事项写入政府预算机制进一步促使立法部门采取行动——而国会并不需要太多的推动。众议院能源和商业委员会主席、众议员韦克斯曼承诺，在阵亡将士纪念日之前，他的委员会将通过一项气候法案，其中包括建立一个由环保署设立的总量管制与交易系统以减少排放。
直接对碳排放征税是另一种选择。许多经济学家坚持认为，由美国国税局征收的税收是最简单、最有效的策略。著名的支持者包括戈尔、美国宇航局戈达德空间研究所气候学家詹姆斯·汉森、埃克森美孚首席执行官雷克斯·蒂勒森以及奥巴马总统自己的管理和预算办公室主任彼得·奥尔萨格。然而，税收确实存在缺点。它没有对排放设定任何固定限制，而只是假设随着排放变得更加昂贵，污染者将减少排放，并最终随着创新变得具有竞争力而转向碳密集度较低的技术。
环保组织可能对税收路线不满意，他们担心，除非我们按照科学支持的固定数量逐步减少排放，否则国家正在进行一场不合理的地球赌博。奥巴马总统本人曾多次呼吁到2050年将美国温室气体排放量比1990年水平减少80%，这是一个非常雄心勃勃的目标（尽管包括世界观察研究所和联合国政府间气候变化专门委员会主席拉金德拉·帕乔里在内的一些人已向奥巴马总统提出挑战，要求他推动制定更强有力的近期和长期排放目标）。
奥巴马总统赞成的总量管制与交易方法将通过每年分配固定数量的可交易排放许可证（或配额）并随着时间的推移减少其总量，从而以这种设定的数量减少全经济范围内的排放。这种框架在名义上避免了“税收”这种不幸的概念，这在经济困难时期，或者实际上在美国的任何时候都是令人厌恶的。
然而，仅仅在碳税和总量管制与交易系统之间做出选择并不能穷尽可用的政策选择。总量管制与交易系统的具体设计，大概由环保署管理，将对其最终的有效性和政治可接受性产生重大影响。
奥巴马总统正式支持一项总量管制与交易法案，其中一项所谓的100%拍卖，这意味着根据该法律创建的所有污染许可证都将出售，而不是简单地免费赠送给化石燃料公司。拍卖方法提供了显著的好处：它创造了一个更纯粹的市场，并将带来惊人的政府收入——官方估计从每年500亿美元到最终的3000亿美元不等。然后，这些收入可以用于各种公共目的，例如投资于清洁能源技术（奥巴马总统已经提出建议），甚至向公民直接付款，以帮助他们应对更高的能源成本——汤姆斯湾研究所的彼得·巴恩斯和其他金融分析师倡导的“总量管制与分红”方法。
尽管如此，化石燃料公司预计会强烈反对任何接近完全拍卖许可证的做法。例如，气候行动伙伴关系呼吁所谓的祖父条款——至少在最初阶段，将很大一部分许可证免费赠送给现有的排放者。事实上，过去认真考虑的气候法案都避免了完全拍卖。2008年的主要竞争者，《博克瑟-利伯曼-华纳气候安全法案》将在2012年仅拍卖24.5%的许可证，并在2032年将总额增加到58.75%。
然而，自2008年以来，民主党在参议院和众议院的多数席位有所增加，政治环境变得更有利于完全拍卖。但很少有政治观察家认为奥巴马总统能够获得他想要的100%的分配。某种妥协是可能的。“我认为势头正在朝着拍卖更多而不是更少的方向发展，”华盛顿特区美国进步中心的 जलवायु 和能源政策专家丹·韦斯评论道。“他们会拍卖全部吗？那有点勉强。”
在确定拍卖排放许可证和免费赠送许可证之间的比例时，有几个因素将占据重要地位。其中之一是欧盟的经验。欧盟于2005年开始实施的总量管制与交易系统几乎没有拍卖许可证——相反，它几乎完全使用免费赠送。几年后，我们可以看到效果：能源价格上涨，而污染公司却获得了巨额意外之财。这种广为人知的失败加强了拍卖者的力量，如果拍卖所得的资金被重新投入经济，那么可以获得的令人难以置信的政治红利也是如此。
回报美国人
关于如何将拍卖收入筹集的资金转化为政治资本，有很多巧妙的想法。在其理想的形式中，“总量管制与分红”方法将完全许可证拍卖所得的100%收益以每月支票的形式返还给公民，这对于美国每个人来说，每年可能高达1000美元。美国气象学会高级政策研究员保罗·希金斯提出了这一主题的一种变体：为纳税人提供“预退税”，然后定期发放支票以抵消不断上涨的能源价格——如果公民减少碳足迹，他们可以把其中的一部分钱装进口袋。“你一开始就对人们说，‘我们需要减少排放，减少对外国石油的依赖。我们将对这些东西收费，我们将把收入拿出来还给人民，而且我们会在提前这样做，”希金斯说。
另一个想法是通过美国税法重新分配部分财富，通过按拍卖收入的比例削减税收，同时可能保留一部分资金用于清洁能源技术的额外投资。这是非营利性气候政策智库“清洁空气-凉爽地球”总裁兼克林顿政府时期国务院气候问题专家拉夫·波梅兰斯支持的方法。“你提高了经济效率，也减少了碳排放，”他解释说，称他的方法为“双重红利”。
“总量管制与分红”的支持者反驳说，他们的方法——将一张实实在在的支票交到人们手中——是一种更具政治（和心理）意义的精明方式，可以将整个美国公众带入对经济的这种深刻改造中，并帮助他们感觉自己正在经受能源市场的大变革。
在政策层面和政治层面都能奏效的创造性解决方案至关重要。如果没有参议院中纪律严明、能够阻止阻挠议事和防止叛变的民主党多数派，一项成功的气候法案就必须取悦保守派民主党人和温和派共和党人，他们深切关注任何立法对他们所在州公民钱袋子的影响。
以密苏里州民主党参议员克莱尔·麦卡斯基尔为例，她是奥巴马总统的坚定盟友，但她仍然告诫说，总量管制与交易法案可能是“玩火”。她说，总统明白，“美国人民不会根据医疗保健是否完成或总量管制与交易是否完成来评判他；他们会根据明年这个时候的失业数字是否好看来评判他。”
2008年，麦卡斯基尔参议员是“16人帮”的成员，这是一个由民主党温和派组成的团体，他们在理论上支持气候立法，但呼吁采取措施保护纳税人，例如“成本控制”以避免能源价格冲击，以及为工薪家庭提供“价格救济”。密歇根州参议员黛比·斯塔贝诺等代表该国中部煤炭州的民主党领导人也公开表示，他们赞成比奥巴马支持的或比博克瑟和韦克斯曼去年倡导的更为温和的气候立法。这些相同的担忧——和立法者——现在可能同样具有影响力。
安抚这些立法者可能需要某种形式的“总量管制与分红”方法，并结合新墨西哥州民主党参议员杰夫·宾加曼推动的“安全阀”。它将使总量管制与交易法案在某种程度上更像碳税，通过对许可证价格可能上涨的幅度设置上限——从而保护经济免受过快的过度破坏。奥巴马总统国家经济委员会主任劳伦斯·萨默斯支持这种措施。
另一项可能提高立法通过机会的特征是，根据最新的科学发展，对国家是否需要比先前假设的更快地减少排放进行重新评估。例如，美国宇航局的汉森现在表示，我们必须将大气二氧化碳浓度长期保持在百万分之350 (ppm) 以下；鉴于目前已超过百万分之380，这意味着需要比奥巴马总统提出的目标更强有力的目标。
在立法中加入这些措施并保持政治上的务实性，可能有助于避免“火车脱轨”，波梅兰斯担心，如果总统“提出一些可行的东西，但环保界拒绝它，或者他做环保界想要的事情，但它被拒绝”，就可能发生这种情况。担心的是“我们可能会过度扩张，永远无法开始”，从而使国家在2009年底的哥本哈根峰会上没有什么可拿出来的。
领导世界走向哥本哈根
灵活性和创造性对于国际谈判同样至关重要，国内气候法案将成为一张强有力的名片。自1997年《京都议定书》以来，人们已经吸取了很多教训，《京都议定书》是克林顿政府倡导的，但参议院拒绝批准，理由是发展中国家不会像美国那样被迫为该条约牺牲自己的经济增长。为了避免再次犯同样的错误，本届政府在进行国际谈判时，必须以现有的国内政策为指导，而不是再次试图将国际标准强加于尚未采取行动的国会。
事实上，美国气象学会的希金斯指出，任何美国法律都可以“部分地以国际反应为条件”。它可以这样写，如果美国的盟友也这样做，美国就会采取更强有力的减缓行动，反之亦然。斯坦福大学法学教授大卫·维克多补充说，政府可能希望甚至在哥本哈根会议之前就与印度和中国等发展中国家进行单独谈判。“从政治上讲，”他解释说，“如果对‘我们的竞争对手在做什么，中国在做什么？’这个问题没有一些答案，你就无法在美国国会通过一项重要的协议。”
正如监管政策必须渗透到气候变化立法行动中一样，立法和国际政策也必须重叠。计划举行几次国际会议，以建立在今年12月哥本哈根峰会最后阶段的势头，因此本届政府将有能力制定一项与其在国内试图实现的目标相对应的国际议程。事实上，参加最近一次国际气候变化会议——2008年底在波兰波兹南举行的会议——的外交官们似乎正在焦急地等待奥巴马政府宣布其议程，然后才采取任何决定性的步骤。
全世界都在等待美国，这使得在气候变化方面取得重大进展成为一个更加艰巨的项目，需要近乎超人的战略、创造力、灵活性和组织能力。这个目标可能对于本届政府来说在一年内实现太难了，尤其是在经济疲软的束缚下。
已经有一些怀疑论者，包括前克林顿政府能源部官员和多产的气候博主乔·罗姆，质疑是否可以在哥本哈根峰会之前及时完成任何全面的立法。罗姆反而建议用一年的时间教育美国公众了解需要做些什么，并与中国达成一项单独的排放协议。然而，环境和经济界都对奥巴马总统的相关内阁成员给予了最高评价，认为他们能够胜任这项挑战。正如斯坦福大学的维克多评价奥巴马环境团队时所说：“在现实世界中，如果有人能做到，那就是他们。”
注：本文最初的标题是“碳博弈的胜利”。