2008年，气候变化问题甚嚣尘上。比以往任何时候都多的美国人——或此后——将其视为一个令人担忧的问题。候任总统奥巴马在他的竞选中承诺要为此做些什么。他的共和党对手也是如此。
在选举结束后两周，它从一个推销员的说辞变成了一项总统承诺。奥巴马誓言要改写国家的能源结构，在40年内消除除现有排放量20%以外的所有排放。他在就职宣誓前六周的视频中说，这对气候变化来说是“新篇章”。
“现在是彻底应对这一挑战的时候了，”奥巴马当时说。
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将近七年后，奥巴马准备部分兑现这一承诺。当他的政府今天发布关于监管发电厂温室气体排放的最终规则时，这将标志着美国历史上最雄心勃勃的气候计划的实施。它应该将该行业的温室气体排放量减少32%。
从法律角度来看，这条道路始于2007年。最高法院站在马萨诸塞州和其他11个州一边，这些州起诉美国环保署未能监管车辆的温室气体排放。该机构制定了新的汽车碳排放标准；它还将该决定扩大到包括发电厂等来源。
从那时起，遏制排放的努力经历了以具有里程碑意义的气候立法取代法规的失败尝试。然后，有一个为期两年的阶段，许多联邦官员避免谈论气温上升。然后，在2013年，当奥巴马宣布他打算在2015年完成环保署气候法规时，这个问题突然重生。
一路上，民主党人和环保组织经历了一系列的疑问。对碳征收立法价格，如税收或碳排放交易市场，仍然是最佳选择吗？如果是这样，是否应该放弃环保署的法规，以获得共和党人对一个理论上可能减少更多排放的计划的支持？或者这在政治上是否不可能，而国家现在是否注定要在监管道路上走下去，比如未来15年？
克林顿政府时期的气候顾问保罗·布莱德索说：“我认为我们现在离碳定价比过去25年都更远。” 至于为了实施碳税而放弃法规，他说，“这永远不会发生。”
但是许多民主党议员表示，仅靠监管是不够的。总统候选人参议员伯尼·桑德斯（独立派，佛蒙特州）指出，碳税是最好的结果，而民主党领跑者希拉里·克林顿支持增加可再生能源使用的立法。
这样看来，也许这些法规可以成为一种谈判筹码。
“一旦共和党人……意识到它将长期存在，也许他们也会谈论其他解决这个问题的方法，”众议员克里斯·范·霍伦（民主党，马里兰州）说，他曾提出一项碳定价法案。
突发新闻：周一，@POTUS 将发布他的 #清洁能源计划——我们为 #应对气候变化 采取的最大举措。 https://#/BU1PF0wjUK
— 白宫 (@WhiteHouse) 2015年8月2日关于自杀和谋杀的言论
当奥巴马在2009年就职时，国会中的民主党人开始争先恐后地利用他在气候变化问题上的势头。
众议院在当年年初迅速举行了一系列听证会，涉及国家气候计划的关键要素：效率的作用、“煤炭的未来”、抵消机制如何运作、适应和可再生能源。总而言之，在总统任期的头三个月内，能源和商业委员会至少举行了九次关于气候问题的听证会。
然后，在四月份，远足变成了冲刺。四天内举行了四次听证会。内阁部长和机构管理者与行业高管和环保领袖一起，就一项新的碳排放交易法案《美国清洁能源和安全法案》（简称Waxman-Markey法案）作证。民主党人的一个关键论点是，它将取代最高法院为环保署未来法规提供的可能性。阻止这些规则的存在本应是给共和党人的甜头。
总共有六十七名证人出庭。该活动恰逢地球日，然后迅速过去。人们对它可能产生的影响的期待非常高。众议员爱德华·马基（民主党，马萨诸塞州），他现在是一名参议员，在第一天的演讲结束时预言：明天“我们将开始书写历史”。
几分钟之内，该法案就受到了攻击。一周前，环保署宣布了其拟议的危害发现：温室气体危害人们的健康，这是环保署在监管碳排放方面迈出的第一步之一。但一些共和党人拒绝被吓倒。一位议员说，着手制定气候法案就像自杀以防止法规的谋杀。
“我们再次面临选择，”众议员玛莎·布莱克本（共和党，田纳西州）在关于Waxman-Markey法案的初步听证会上说。“我们可以默许会对我们的经济产生确定且灾难性影响的糟糕法规，或者我们可以立法制定一个更具危害性的制度。这就像当枪指着我们的头时，国会要拿起枪朝自己的胸膛开枪。”
那仅仅是个开始。听证会的重点是该法案的讨论稿。它异常冗长，有648页。很快就会是这个数字的两倍。
转向监管碳排放
立法的前景可能在增长。但转向监管的悄然行动也在增加。几个月前，一家联邦法院告诉政府，在制定汽车燃油经济性标准时，应考虑降低排放的好处。在此之前，乔治·W·布什政府认为汽车排放二氧化碳没有经济价值。换句话说，碳的社会成本为0美元。
美国第九巡回上诉法院结束了这种情况。
“减少碳排放的价值当然不是零，”法官贝蒂·弗莱彻在2008年《生物多样性中心诉国家公路交通安全管理局》的意见书中说。
几个月之内，新上任的奥巴马政府官员将把该决定视为建立碳社会成本的理由。这将是首次在整个政府的法规制定中持续使用它。一些人认为这是未来碳规则的先决条件。另一些人则表示，它为估算与碳损害相关的美元数字的复杂过程赋予了可信度。
“法院案件是一个重要的转折点，”曾在2009年参与估算的奥巴马政府前官员比利·皮泽说。
与此同时，众议院正在迅速走向对碳排放交易进行投票。该法案包含的措辞本可以阻止本周环保署清洁能源计划的发布。但这似乎并没有说服共和党人。
投票于2009年6月26日晚上7:17进行。八名共和党人与211名民主党人站在一起；在民主党人数超过共和党75人以上的情况下，该法案仅以三票之差获得通过。在投“反对”票的人中，有44名民主党人，他们大多来自保守派选区和能源丰富的地区。
民主党人和环保组织将结果庆祝为具有历史意义的事件。但其微弱的胜利优势也令共和党人感到鼓舞。
“当我们看到情况如此接近时，它几乎就胎死腹中了，”能源和商业委员会主席众议员弗雷德·厄普顿（共和党，密歇根州）上周说。“坦率地说，这是众议院重新回到共和党手中前景的转折点。”
在参议院，一条充满疑虑的道路
参议院的斗争始于2009年10月，当时参议员约翰·克里（民主党，马萨诸塞州）和林赛·格雷厄姆（共和党，南卡罗来纳州）在《纽约时报》上发表了一篇评论文章，呼吁他们的同事通过气候立法。他们的论点基于国家安全、创造就业和环境保护。
但它也包含一个威胁：环保署的监管。
他们写道，参议院中任何试图扼杀该法案的人，当法规颁布时，有一天都会“惊慌失措地跑到国会”，以确保我们今天可以批准的那种“激励和投资”。换句话说，这些法规是一场代价高昂的噩梦；与此同时，该法案可以筹集数十亿美元的收入。
两个月后，这个二人组变成了三人组，加入了参议员乔·利伯曼（独立派，康涅狄格州）。在奥巴马前往丹麦哥本哈根参加联合国气候谈判的前几天，他们给奥巴马发了一封信，其中包含“气候行动和能源独立框架”。他们说“支持正在增加”。
这将是短暂的。到2010年5月他们推出《美国电力法案》时，格雷厄姆在未能争取到任何一位共和党人加入后放弃了努力。几周之内，该计划就夭折了。
一位支持这项努力的公用事业行业的官员回忆起一个关键时刻。奥巴马的幕僚长拉姆·伊曼纽尔在一次电话中告诉这位官员，白宫正在将注意力转移到参议院围绕《平价医疗法案》或“奥巴马医改”的立法辩论上。
“我们感到失望，”这位官员说。“是参议院没有完成这项工作。没有人相信是拉姆·伊曼纽尔拿起电话，对着所有人尖叫，说，‘我们要转向医疗保健；我们不做气候问题了。’”
现在，道路上出现了其他障碍。其中包括温和派民主党人。
前参议员拜伦·多根（民主党，北达科他州）是推动在2009年通过能源和自然资源委员会的单独能源立法的支持者。它本可以建立联邦可再生电力标准并改善输电选址。
“自2010年以来，我们将制定一些政策，这些政策对解决气候变化问题非常有帮助。但最终，我们一无所获，”他在一次采访中说。
如今，他的一些前参议院同事表示，不推动一项可能减少排放的能源法案是“错误”的。但他对碳价格的失败感到惋惜，原因很简单：资金。
他说，国会行动比环保署的规则更可取，因为它本可以资助碳捕获和封存。
“那笔研究资金现在还没有到位，因此，煤炭行业……很难看到他们将拥有非常光明的未来，”多根说。
无声无息被批评打断
2010年秋季的中期选举标志着暂时结束了为制定气候政策所做的努力。共和党人通过赢得63个民主党席位控制了众议院。在参议院，民主党人失去了59个席位的压倒性多数，带着53名成员返回华盛顿特区。
2011年冬季开始了为期两年的关于气候变化的近乎沉默的时期。
随着奥巴马在那年晚些时候进入竞选模式，基斯顿输油管道成为白宫长期以来的眼中钉。总统有时因未能有力地解决气候变化问题而受到其环保基础的批评。
例如，前副总统阿尔·戈尔在2011年6月《滚石》杂志的社论中严厉批评奥巴马，指责他没有在参议院更努力地推动气候立法，也没有抵制国会的预算削减。
戈尔说：“奥巴马总统从未向美国人民展示气候危机的严重性。他根本没有为采取行动辩护，” 这反映了当时普遍的环保主义情绪。
在2011年的国情咨文中，奥巴马根本没有提及气候变化，在2012年的讲话中也只是在谈到清洁能源标准时顺带提了一句。根据白宫的记录，直到2013年，气候变化才成为他任何演讲的主要焦点。“能源安全”成为一个更常见的词汇， “清洁能源”也是如此，但这更多的是因为其创造就业和减少石油的潜力，而不是降低排放。
这并不是说奥巴马那时从未提及这个问题——它更像是一只土拨鼠在接受的观众面前从隐藏处探出头来，埋藏在其他话题之中。
奥巴马在2011年5月告诉英国议会：“随着新的威胁跨越国界和海洋蔓延，我们必须摧毁恐怖主义网络，阻止核武器扩散，应对气候变化，并与饥荒和疾病作斗争。”
随着规则到位，立法会随之而来吗？
这一切在2013年6月发生了变化。奥巴马在乔治城大学的演讲中宣布了他的气候行动计划，从而重新提出了这个问题。其基石是与他和国会民主党人曾警告共和党人不要允许颁布的相同的环保署法规，而是倾向于立法。
曾担任总统特别助理，现在是环境保护基金副总裁的纳特·基奥汉说：“这不像这件事是突然发生的。”
但是奥巴马宣布的自上而下的性质也使得清洁能源计划在环保署的历史上有些反常。
曾在司法部担任环境律师，现任Crowell & Moring LLP律师事务所的托马斯·洛伦岑说：“政府向世界宣布，到2030年，排放量将比2005年水平减少30%。然后指示环保署制定一项符合该目标的规则。这通常不是制定这些规则的方式。”
他指出，除了在《马萨诸塞州诉环保署案》之前关于二氧化碳是否可以作为污染物受到监管的长期辩论之外，这也是该规则与所有其他规则不同的众多方式之一。然后是创新性地使用《清洁空气法》第111(d)条，该条款传统上涉及通过简单的技术修复来降低设施的排放，而不是试图解决整个州的整个燃料结构。
“这项规则的背景实际上是，‘为了解决一个非常大的问题，环保署愿意在多大程度上偏离其传统做法？’”他问道。
在其他人看来，环保署的规则是帮助实现总统到2025年将排放量减少高达28%的目标的重要工具。但许多人认为这还不够。基奥汉说，还需要对碳定价的立法，以避免气温上升的长期影响。
“我们需要两者兼顾，”他说。
与许多其他观察家不同，基奥汉认为，由于年轻选民的选举压力以及共和党人采取气候变化行动的意愿转变，气候立法可能在五年内成为可能。
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