上周唐纳德·特朗普总统任命阿吉特·帕伊为联邦通信委员会主席，引发了人们的担忧，即短暂的“网络中立性”时代即将结束。许多人认为，帕伊过去五年担任 FCC 委员的记录表明，他将试图推翻委员会过去对互联网服务进行严格监管的决定。最有可能被废除的首批法规之一是 2015 年的《开放互联网令》，该命令旨在确保互联网服务提供商 (ISP) 不得故意减慢或阻止其网络中的任何内容——这项禁令构成了网络中立性的本质。
帕伊由贝拉克·奥巴马总统提名加入 FCC，并于 2012 年获得参议院确认。他遵循共和党路线，认为削减法规将鼓励互联网和电信公司投资通信基础设施和新服务。上周五，他散发了一项计划，拟对用户不超过 25 万的 ISP 免除 FCC 增强透明度报告要求五年。如果获得通过，这将削弱 2015 年裁决中的一部分内容，该裁决自上个月起要求小型 ISP 向该机构和消费者提交有关数据上限、费用和速度的信息。2015 年的命令曾给予这些企业临时豁免，该豁免已于 12 月到期——大型 ISP 仍必须提供该信息。
关于网络中立性的公开对话通常更多的是政治性的而非技术性的——但技术方面对于准确理解《开放互联网令》控制什么以及不控制什么是至关重要的。今天的互联网与十年前甚至相比已经大不相同，出现了新的复杂性，需要重新审视如何管理在其网络中传输的信息，无论这是由 FCC 还是运营这些网络的业务部门来完成。
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《开放互联网令》最初源于人们的担忧，即 AT&T、Comcast、Verizon 和其他大型宽带公司会让亚马逊和 Netflix 等财力雄厚的的大型内容提供商为所谓的“快车道”服务付费，从而实现更高质量的数据流媒体传输。有观点认为，如果没有政府干预，规模较小的内容提供商和初创网站将无力支付高昂的费用——他们的客户将不得不忍受缓慢、卡顿的连接。许多人还担心，如果没有 FCC 的监督，宽带服务提供商甚至可能会故意阻止或减慢那些不付费公司的互联网服务或应用程序。
互联网现状
所有数据都应受到平等对待的想法可以追溯到互联网早期，当时几乎所有流量都通过 AT&T 和其他 ISP 提供的 12 个核心网络传输。这些网络构成了后来被称为互联网骨干网的东西，将大多数网站和内容提供商与 AOL、Earthlink 以及成千上万的其他为 PC 用户提供网页的消费者接入网络连接起来。拥有核心网络的 ISP 交换数据流量时互不收费——访问速度和质量受到技术能力的限制，而不是商业安排的限制。
然而，自 AOL 大量邮寄数百万张免费 CD 以推广信息高速公路以来，互联网格局发生了巨大变化。ISP 和电信公司之间的合并和收购整合了市场，使他们能够提供远超互联网服务的服务。康卡斯特和 AT&T 等全球电信集团现在更准确地被称为宽带服务提供商——而不仅仅是 ISP——因为他们将互联网接入与有线电视、电话服务以及在某些情况下他们自己制作的内容捆绑在一起。
到 2009 年，不到 150 家公司（想想：Netflix、谷歌和 Facebook）产生了互联网流量的一半，其中大部分是携带视频的大文件。据监测和分析互联网使用情况的公司 Deepfield 的联合创始人兼首席执行官克雷格·拉博维茨称，到 2014 年 5 月，仅 30 家公司就创造了美国黄金时段互联网流量的一半以上。拉博维茨在 2014 年众议院司法委员会监管改革、商业和反垄断法小组委员会的听证会上提供了此信息，该听证会旨在审查康卡斯特拟议与时代华纳有线公司的合并案。
Netflix、谷歌和其他高流量多媒体内容提供商最近开始直接与为消费者提供宽带服务的公司（包括康卡斯特和 Verizon）建立连接。这完全绕过了互联网骨干网。例如，Netflix 将其部分视频存储在与康卡斯特 ISP 网络共址的服务器（称为 开放连接设备）上，而这些服务器不属于互联网骨干网。这有助于加快向康卡斯特客户交付 Netflix 电影和节目，因为内容不必在公共互联网上从一个互连网络跳到下一个网络。该公司的订阅视频服务在高峰时段消耗了约 三分之一的互联网带宽。
中立性的海市蜃楼
然而，前 FCC 主席汤姆·惠勒倡导的《开放互联网令》仅涵盖了互联网的一部分。该命令禁止宽带提供商在其网络上向消费者传输互联网内容时尝试加速、减速或阻止。但该法规不涵盖在这些 ISP 网络之外传输的流量。2014 年 Netflix 和康卡斯特之间的 冲突说明了《开放互联网令》的局限性。在那年 2 月，两家公司达成协议，Netflix 可以直接从其网络向康卡斯特的网络发送视频，从而无需 Netflix 的数据通过减慢向康卡斯特用户传输内容速度的中间网络。
问题出现在康卡斯特必须升级其网络以适应大量流媒体视频流量时，想要向 Netflix 收取访问康卡斯特网络中内容服务器的费用。Netflix 拒绝支付这些费用——过去这种互连不需要付费。然后 Netflix 开始收到客户的投诉，他们注意到他们的节目不像以前那样流畅地播放了。Netflix 最终同意付款，不良的流媒体质量得到了改善。近年来，内容公司和宽带提供商之间的此类纠纷在全球范围内变得越来越普遍。
宾夕法尼亚大学法学院法律、传播和信息科学教授 克里斯托弗·俞 表示，所有数据都以相同方式通过网络的误解源于 1995 年互联网的概念，当时人们使用 PC 和电话线访问网络。“网络中立性的缺点之一是它试图让所有数据都以相同的方式传输，”俞解释说。“但现实情况是，视频与语音不同，语音与电子邮件不同，电子邮件与网页浏览不同。”
对帕伊的期望
与网络中立性相关且接近帕伊议程首位的一个问题是，对于所谓的“零费率”数据做法应该采取什么措施（如果有的话）。这涉及服务提供商试图将某些内容计入客户的数据上限，但免除其他内容。例如，Verizon 不会将客户每月的数据使用量计入其“Verizon NFL Mobile”应用程序（该应用程序流式传输占用大量带宽的直播比赛）所使用的数据。“这不构成阻止或降级，但确实意味着内容提供商和互联网服务提供商之间存在有利的关系，”西北大学普利兹克法学院教授 吉姆·斯佩塔 说。“在没有任何监管的情况下，我认为您会看到更多这类商业安排。”
本月早些时候，FCC 在时任主席汤姆·惠勒的领导下发布了一份 报告，暗示零费率做法违反了《开放互联网令》。他以 AT&T 为例。AT&T 的 DIRECTV 应用程序上的“Data Free TV”功能允许也订阅 DIRECTV（AT&T 的子公司）直播卫星服务的宽带消费者观看无限量的视频内容。这里的重点是，AT&T 可能被视为歧视与 DIRECTV 竞争的内容提供商，因为竞争对手的视频会被计入客户的数据上限。帕伊曾投票赞成 AT&T 在 2015 年收购 DIRECTV，他 指责惠勒的报告“质疑免费数据产品的合法性——这些产品之所以受到消费者欢迎，正是因为它们允许更多地免费访问在线音乐、视频和其他内容。”
由帕伊领导的 FCC 可能会推翻《开放互联网令》，尽管这个过程可能需要几个月到一年的时间。更大的问题是，FCC 是否会用其他措施取代该规则，还是完全避免监管。“我希望 FCC 不会被完全削弱，即使没有《开放互联网令》，该机构仍将对大型互联网公司之间的反竞争行为采取行动，”斯佩塔说。斯佩塔和俞都认为，更广泛地关注公司是否从互联网的一端到另一端都在公平竞争，将使网络用户更接近真正的网络中立性。