编者按：7月31日，参议院批准了一项法案，暂时重新授权国家洪水保险计划至2018年11月30日。
国家洪水保险计划覆盖了美国约520万房产持有者，原计划今天进行急需的改革。参议院的任务——包括敲定解决洪水风险变化数学的改革方案——自11月以来已经被推迟了三次。然而，立法者们仍然没有就如何修复一个崩溃的系统达成妥协，因此NFIP的重新授权几乎肯定会再次被推迟到7月31日。
NFIP由联邦紧急事务管理局（FEMA）运营，之所以陷入困境，是因为它陷入了索赔额不断膨胀但资源不足以支付的恶性循环。自2005年卡特里娜飓风以来，该计划一直无法维持自身，但在去年秋天，经历了一个在强度和频率上都前所未有的飓风季之后，管理人员宣布该计划已经用完了其被授权从美国财政部借款的304亿美元。尽管唐纳德·特朗普总统签署了一项灾难救济法案，免除了其160亿美元的债务，但NFIP继续受到极端天气事件的冲击，包括最近袭击东北部的一系列连续东北风暴。
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国家资源保护委员会的高级政策分析师罗伯特·摩尔说，NFIP目前的状况“不适合应对我们今天面临的挑战以及我们未来5年、10年、50年将面临的洪水风险”。几乎所有人都同意这是事实，无论党派政治如何。事实上，由保险公司、进步的环保组织和右倾智库组成的联盟SmarterSafer，是一个倡导全面变革的团体（pdf）。
NFIP无法跟上不断增长的索赔数量的主要原因之一是，它基于过时的科学评估风险。在桑迪飓风之后，人们普遍知道FEMA正在使用1980年代的数据来划分洪水区，这些数据未能预测2012年风暴带来的洪水。与此同时，开发项目继续在日益脆弱的洪泛区蓬勃发展，创造了更多的房产，NFIP需要支付维修费用——有时是一遍又一遍地支付。
自桑迪飓风的混乱局面以来，越来越多的研究人员在更全面和精细的层面上分析了洪水风险。他们的研究结果揭示了FEMA指南与最近的风险评估之间存在着更大的差距。
上个月发表在环境研究快报上的一项研究（pdf）发现，面临严重洪水风险的美国人数量大约是之前估计的三倍。部分原因是内陆洪水没有像沿海洪水那样得到充分考虑。根据该论文，描述河流和降雨驱动洪水的地图“在全国范围内仅部分完成，目前尚无美国人口暴露量的全面估计。在可用的地方，FEMA洪水地图的年代和质量水平各不相同。”它们在溪流和小河的覆盖范围方面也“明显不足”。
根据FEMA的计算，只有1300万人居住在百年一遇的洪水区（即在特定年份中有百分之一的几率遭受百年一遇最严重洪水的地区）。但是，通过对河流和降雨驱动的洪水进行全面评估，并创建更高分辨率的地图，作者报告称，美国有近4100万人居住在百年一遇的洪水区。在另一个明显的差异的例子中，圣路易斯华盛顿大学的罗伯特·克里斯在2016年的一项研究中发现，密西西比河上游部分地区的百年一遇洪水高度的当前估计可能偏差高达6.6英尺。这些数字意味着应该有更多的美国人购买洪水保险，这将为该计划带来更多的保费收入。
海平面上升，加上波浪作用和风暴潮等其他因素的变化，也在改变这些数字。根据最近发表在自然杂志上的一篇文章，到2050年，“一些地方预计目前被认为是百年一遇的洪水事件将平均每一年或五年重现一次。”FEMA主要使用基于历史风暴数据的模型，当然，这些模型没有考虑到气候变化的这些预测影响。“最大的问题之一是，FEMA制作的任何洪水地图都没有考虑到未来与过去有任何不同，”摩尔说。FEMA自己也意识到了其糟糕的地图；NFIP的负责人罗伊·赖特最近告诉迈阿密先驱报，所有佛罗里达州居民都应该购买洪水保险，并且“不要只关注界线”。
有一段时间，一些立法者表示，他们对改变洪水保险标准持谨慎态度，因为没有足够的数据可供参考。现在，“科学已经比FEMA正在使用的技术先进得多，”中佛罗里达大学的沿海工程师和海洋学家托马斯·瓦尔说。瓦尔于2015年在自然通讯杂志上发表了一篇论文，研究了复合洪水的影响，即河流排放量增加、降水和风暴潮同时发生的情况。这导致了哈维飓风期间休斯顿附近社区被淹没。
从瓦尔的角度来看，“最大的差距在于FEMA的地图没有将内陆洪水和沿海洪水联系起来，”他说。“FEMA从河流方面创建了一个平面地图，从风暴潮方面创建了一个平面地图，然后将它们叠加在一起，这假设这两件事是完全独立的。但大多数热带风暴都带来大量降雨和风暴潮。我们理解为什么这些事件同时发生，但我们尚未做的是将这些信息纳入风险评估，”瓦尔指出。其中一些积压是官僚主义造成的：他说，FEMA只使用官方批准的模型，而批准过程可能会减慢更新、更好数据的纳入速度。如果不更好地了解真实风险，立法者就更难就如何使NFIP在财务上保持稳定达成一致解决方案。
随着越来越多的研究阐明当前和未来的洪水范围，适应策略开始看起来比传统的（且导致破产的）重建周期更具吸引力。除了加强建筑规范、安装硬质防洪屏障和资助诸如抬高房屋桩基的项目外，曾经被轻视的“收购”概念正在慢慢被接受。政府不是修理某些一遍又一遍被淹的房屋，而是使用NFIP的资金以风暴前的价值“收购”您的房产，然后永久性地将土地归还自然。这种更激进的选择使人们远离危险，并且可能比反复支付维修同一处房产的费用更便宜。NRDC就是一个倡导将更好的收购途径作为NFIP改革一部分的组织。
从家乡搬迁是一个情感和经济上都很复杂的决定，但反复遭受洪水侵袭的人们似乎对搬迁策略越来越持开放态度。以德克萨斯州哈里斯县为例。摩尔说，在哈维飓风之前，“该县在20年的收购计划中购买了3000栋易受洪水侵袭的房屋”。“哈维飓风过后，仅仅八周内，他们就收到了3800份新的房屋收购申请。”德克萨斯州州长向联邦政府申请了15亿美元，仅用于收购。
但是，FEMA的收购过程可能需要数年才能完成。在灾难过后，房主通常面临一个艰难的选择：在等待他们是否有资格获得收购的判决期间，推迟维修并生活在不确定的状态中，或者开始投资重建，以便他们在此期间有一个居住的地方。收购过程的缓慢和不透明使许多符合条件的房主不愿参与。
简化收购选项可以使这些决定更容易，同时提高NFIP的长期财务可行性。根据NRDC通过《信息自由法》获得的数据，FEMA已经确定了大约30,000处“严重重复损失房产”，这些房产经常被洪水淹没和维修。在这些房产中，超过75%的价值低于25万美元，平均价格为11万美元。摩尔说，“这些严重重复损失房产已经产生了平均13.4万美元的损失”，NFIP已经支付了这些损失。因此，在许多情况下，“我们已经购买了他们的房产。”
将最新研究纳入NFIP可以帮助建立一个框架，以识别哪些房产和社区最容易遭受重复洪水，并制定更有效的标准来确定收购资格。房主掌握了更多关于他们的房屋在抵押贷款期限内可能被洪水淹没的频率的知识，就可以做出明智的决定。社区也可以提前规划如何安置家庭，减轻心理和经济压力，同时维持其税基。这样，当灾难性破坏发生时，应对措施就不会仅仅是被动的。
虽然保险改革的具体细节仍在确定中，但可以肯定的是，洪水风险正在上升。瓦尔说，“我相信我们现在掌握的科学比几年前能够更好地为政策制定者提供信息。”“这非常具体地点，仍然存在不确定性，但我们看到灾难不断发生，所以我认为我们现在可以做出一些决定了。”
摩尔说，如果在7月份，改革再次被推迟，那么可能只需要一场代价高昂的飓风，就会迫使国会决定是否必须将NFIP的借款限额提高到304亿美元以上，或者免除更多的债务。或者，国会可以试图迫使参议院在7月31日通过一项法案，允许NFIP失效。在这种情况下，NFIP的借款能力将骤降至10亿美元的上限，房主将无法续签他们的保单——在飓风季节开始时，这是一个岌岌可危的局面。