北京——正当美国逆转其气候政策之际，世界最大的温室气体排放国正在建立一个国家碳交易体系。
中国官员正准备在今年晚些时候启动一个排放市场，该市场将覆盖中国工业二氧化碳排放量的约四分之一。来自欧盟、澳大利亚和加利福尼亚州的官员和非营利组织一直在为中国的项目设计提供建议。
预期是有限的：中国国家体系的细节仍然模糊不清，但已经出现的信息足以让观察人士对其是否能立即与现有项目相提并论持怀疑态度，原因在于设计特点以及中国推出该体系的速度。
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“最初，它不会比加利福尼亚州、RGGI，甚至一些试点项目更强大，”未来资源研究所的访问研究员杰里米·施赖费尔斯说，他一直在观察市场的发展。他指的是涵盖美国东北部九个州的区域温室气体倡议组织。
中国宏观经济规划机构国家发展和改革委员会表示，计划在11月启动全国市场。但这究竟意味着什么尚不清楚——企业是否必须立即开始购买碳排放配额以抵消其排放，或者某种程度较低的监管形式，例如要求公司报告其排放量。到目前为止，观察人士表示，该市场未能达到西方司法管辖区设定的标准。
中国官员一直在与欧盟、澳大利亚、英国、德国和挪威以及加利福尼亚州的同行合作开展试点项目，这些试点项目于2013年在七个省市启动，设计各不相同。根据上海复旦大学经济学教授张中祥2015年发表的一篇论文，这些项目总共覆盖约2000家企业和每年12亿吨二氧化碳排放量。这约占中国年度二氧化碳总排放量的八分之一。
全国系统将使现有项目的范围扩大四倍。“就目前覆盖的设施的二氧化碳排放量而言，它将大约扩大四倍，并且将成为迄今为止世界上最大的总量控制与交易系统，”斯坦福大学经济学家拉里·古尔德说，他组织了在中国和加利福尼亚州举行的碳市场架构师会议。
世界上还没有哪个碳交易系统真正实现了显著的减排。由于各种因素，欧盟、美国东北部和加利福尼亚州的初始排放上限最终都远高于实际排放量，因此企业不必支付高价或面临显著的激励来减少排放。相反，这些项目充当了政治共识建设者，使工业界习惯了气候政策。
中国的项目规模将超过所有现有市场，至少在初期，它可能同样难以与实际减排联系起来。但它可能会激励更多司法管辖区加入。
“该计划的成功真的承载了很多，”施赖费尔斯说。“如果中国的二氧化碳交易计划被认为是一个成功的计划，我认为它可以为其他国家提供信心，使其采用排放交易模式，并承担气候承诺或更严格的气候承诺。与此同时，如果它被视为失败，我认为它可能会阻碍世界许多地区的气候政策。”
另一位学术专家表示，国际社会的密切关注，部分基于中国的规模，部分基于其他司法管辖区对总量控制与交易的熟悉程度，将提供使其步入正轨的动力。“他们最不想做的就是失败，”耶鲁-新加坡国立大学学院和耶鲁大学林业与环境研究学院教授许安琪说，她在过去十年中一直在研究中国。
加州梦
正当特朗普总统在推特上抨击中国未能控制朝鲜的核威胁之际，加利福尼亚州州长杰里·布朗（民主党）扮演了影子气候特使的角色。他于6月访问了习近平主席，并称中国是气候变化领导力的“希望”。
布朗在签署一项法案将加利福尼亚州的碳排放总量与交易计划延长至2030年时，引用了中国的兴趣。“中国正在复制这项碳排放总量与交易计划，”他说。
加利福尼亚州尤其参与了香港以北广东省的试点项目。因此，它最接近于模仿加利福尼亚州的模式；它于2013年以每吨约9美元的底价开始。它也是中国唯一一个一开始就要求所有参与者购买部分配额，而不是全部免费获得的试点项目。
在中国国家层面，加利福尼亚州的作用更为有限。碳排放总量与交易并非布朗6月访华之行的重点。在与省和国家官员的讨论中，他更多地关注电动汽车电池等低碳技术的开发。
州官员承认，在与中国打交道时，细节和坦诚的对话很难获得。
“与实际做出决定的人永远不会有充分的接触，”加利福尼亚州主要的空气质量和气候机构——空气资源委员会主席玛丽·尼科尔斯在6月份在北京的一次采访中说。“我认为即使对于在这里生活和工作了很长时间的人来说，这也很神秘。”
观察人士指出，中国与西方国家之间的根本差异导致了不同的规则制定过程和结果。虽然西方国家面临来自工业界、环保主义者和其他利益相关者的政治反对，但中国面临的挑战是将基于市场的激励机制引入计划性、自上而下的经济体系中。
“在中国，一个人面临的挑战与其说是明确的政治挑战，不如说是制度性的，”古尔德说。“也就是说，该国没有那么多的机构来监测和跟踪排放。此外，经济的很大一部分仍然不是市场经济，而是国家控制价格的方式，电力部门尤其如此。关键挑战之一是如何在一个许多部门不会做出良好反应的世界中引入环境法规，甚至是基于市场的法规，因为价格受到控制。”
尼科尔斯设想在国家计划中发挥重要的后端作用，即在市场启动后评估市场。
“什么能产生结果，碳控制的实际成本是多少，人们在计划下的行为如何，”尼科尔斯说。“我们将真正深入研究整个事情的细节。”
衡量成功与失败
中国在环境政策，特别是气候方面的立场，已经缓慢演变。
“过去10到15年，中国经历了一个漫长的过程，从最初认为美国要求中国合作是旨在破坏中国发展的努力——将碳排放负担平等地强加给中国和美国，尽管中国的碳排放量在历史上和人均方面都远低于美国，”中国历史学者、亚洲协会美中关系中心主任欧维尔·谢尔说。“这与非政府组织[非政府组织]、民间社会组织在过去十年中与中国的合作有很大关系。”
除了外部压力外，中国官员还受到国内对该国糟糕的空气质量的批评的推动，从而采取气候行动。在2012年和2013年，中国“网民”意识到国内空气质量数据远比国际测量结果乐观——而煤炭使用是罪魁祸首。
“我认为那真的是引爆点，”许安琪说。“我不认为是国际压力或美国在做什么；我认为是国内压力。它促使习近平主席说，‘这对我们来说可能是一个双赢的局面。’”
凭借一党专政的社会主义-共产主义政治体制，一旦高层做出拥抱气候行动的决定，自2007年第十一个五年规划首次设定能源消费目标以来，中国官员就能够快速行动：到2012年，单位国内生产总值能耗降低20%。
中国国家发展和改革委员会于2013年在经济状况各异的七个地区启动了区域交易计划，从西部的重工业城市重庆到东部的城市中心北京和深圳。2015年，习近平主席和奥巴马总统签署了一项协议，根据该协议，中国承诺在2017年前启动全国碳交易体系，覆盖八个主要工业部门。
虽然中国仍然希望在今年启动该计划，但现在计划在初期仅覆盖三个部门：电力、铝和水泥。这是由于缺乏来自其余部门的排放和产出的良好数据。试点项目将继续进行，而国家计划的其余部分将开始运转。
专家表示，该计划范围的缩减不一定是重大的挫折。“从规划的角度来看，这没有什么不寻常的，”许安琪说。“中国以典型的[前中国领导人]邓小平模式，喜欢‘摸着石头过河’。”
她实质上说，所涵盖的部门在对气候变化的贡献方面发挥了重要作用：水泥占该国二氧化碳排放量的整整一半，而中国85%的电力生产来自燃煤发电。
“总比没有好”
人们仍然担心中国排放报告数据的质量和不透明性。正如许安琪在一篇论文中指出的那样，该国仅发布了两份全国温室气体清单，分别涵盖1994年和2005年。
“可以公平地说，这里的一切都更加不透明，但随着他们开始更愿意分享更多数据，让其他人批评他们的数据，情况正在变得更加清晰，”ARB的尼科尔斯说。“当我在2008-2009年第一次来到这里时，没有人相信他们发布的任何数据。没有人认为他们真的知道实际排放了什么，而且在相当短的时间内，我们已经发展到一个地步，我认为人们感觉已经更好地掌握了情况，更愿意透露他们知道的和他们不知道的。”
许安琪表示，在中国，与其拥有准确的排放数据，不如说中国对企业的控制力比民主政府更强，因此，如果配额过于充足且价格暴跌（就像欧盟体系中发生的那样），中国可以更轻松地让企业遵守规定并维护环境完整性。
“我认为中国将能够更好地对其中一些问题进行监管，因为他们并非完全是自由市场，”许安琪说。“你拥有稳定性和中国政府对市场拥有巨大监督的基础设施，这可能是好事，也可能是坏事。”
与加利福尼亚州一样，能源效率等配套措施有可能减少排放，并使碳交易计划看起来并非罪魁祸首。中国还在引入类似于美国可再生能源组合标准的“绿色证书”计划。在计划经济方面，中国一直在鼓励从重工业转向低能耗、高附加值的制造业。这些政策可能与碳交易一样，对中国到2020年将全国范围内的二氧化碳排放量在2015年水平上减少18%的内部目标做出贡献。
根据国际能源署的数据，由于煤炭消费量减少和总体增长率下降，中国去年的二氧化碳排放量有所下降。虽然中国仍未在全球气候谈判中承诺绝对减排，但专家表示，中国基于“强度”的联合国碳减排目标（基于提高工业过程的相对效率）可能与西方式的绝对减排一样有效。
“如果重工业增长放缓，碳速率或碳强度目标可能比总量控制与交易计划更严格。如果经济增长快于预期，它可能不如总量控制与交易计划严格，”施赖费尔斯解释说。“当存在很大的不确定性时，它可能更适合解决这种不确定性。”
专家们正在关注即将到来的几个项目严格性的指标，包括它将被归类为法律还是法规。法律将通过全国人民代表大会，并且比行政国务院通过的法规具有更大的权威。但法律需要更多时间，可能需要数年时间才能通过立法程序。
排放数据的透明度和完整性也很重要，对不合规行为的处罚力度也很重要。在没有法律支持的情况下，该计划可能依赖于非正式的一次性处罚，例如使企业没有资格获得优惠贷款或建设新设施。
施赖费尔斯估计“至少一开始，可能有80%的几率会走监管途径”。
杜克大学和中国武汉大学合资成立的昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰表示：“每个人都需要调整对中国国家碳市场的期望。”“现在是改变我们期望的时候了。我想说这将是开始的开始的启动。有总比没有好。”
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