由于中国的国有能源企业在政策事务中继续拥有很大的发言权，该国减少温室气体排放的目标可能不一定达到北京期望的统计目标。
国家能源局最近发布了一项计划，将2015年的煤炭消费量定为39亿公吨，这被认为是衡量中国减少对煤炭依赖程度的措施。但能源行业的专家警告说，以国有企业为主导的决策过程可能会阻碍政府的最终目标——摆脱煤炭——因为已公布的统计数据可能不准确。
国有企业继承了中国历史上的社会主义结构，长期以来一直习惯于双重角色：它们既做生意，又履行政治使命。鉴于能源行业的敏感性，大型私营公司的参与并不常见。
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与此同时，国有能源公司是北京衡量政策方向的标尺。然而，他们倾向于保护自己的公司利益，并在共产党内拥有广泛的联系，这一事实有时会导致数字不能反映国家真正的市场活动。
“过去，中国是计划经济，中国政府几乎完全依赖国有企业进行统计报告，”华盛顿特区卡内基国际和平研究院高级研究员涂建军说，他在那里领导中国能源与气候项目。
“但现在经济越来越以市场为导向，而国家统计局却越来越脱离现实，他们的统计数据也变得越来越成问题，”他补充说。
这对中国中央政府来说是一个挑战。煤炭行业专家公开承认使用错误的煤炭生产统计数据。使用这些数据的原因很简单：政府主要从国有煤炭生产商那里收集数据，但不收集蓬勃发展的小型私营煤矿的生产数据。官方信息与现实之间的差距过去曾导致政策失误。
“数字游戏”
涂建军说：“中国中央政府有必要通过深入细致的研究和分析工作，巩固煤炭行业混乱的统计局面。” “否则，煤炭行业的第十二个五年规划[2011-2015]将再次落入政府不同层级之间玩弄数字游戏的陷阱。”
2000年，中国国家统计局宣布，全国煤炭总产量为9.98亿公吨。然而，这个数字后来被修改了两次，正确的数字是13.84亿公吨，比最初的数字高出39%。
虽然国有煤炭生产商有自己的官僚地盘要保护，但地方政府还有其他东西要隐瞒。他们有时会掩盖非法小煤矿的大规模生产，以隐瞒税收来源的收入。
最终的结果是政策混乱。最初的9.98亿公吨的措施向政府发出了煤炭消费量正在下降的信号，因此政策制定者决定在之后的几年中停止建设新的燃煤电厂。结果是2004年经济增长期间全国范围内的电力短缺。
非营利智库自然资源保护协会北京办事处高级顾问杨富强说：“1999年至2000年期间的差异最为严重。”他负责该协会的气候变化和能源项目。他估计，各省漏报的煤炭产量“应该还要多出约2亿公吨”。
杨富强补充说，地方政府没有主动根除一些非法私营小煤矿。“原因是有些地方政府官员投资了这些小煤矿公司，”他说，并补充说，地方政府和小煤矿主的勾结阻碍了北京关闭那些技术落后、运营常常危害环境的煤矿公司的努力。
身兼两职的领导
除了统计问题外，国有能源企业的老板在决策过程中也具有影响力。他们可以通过向国家能源局提出政策方向来反击通常的自上而下的模式。然后按照老板的建议制定政策细节。
一个例子是，2011年至2015年期间煤炭产量限制在39亿公吨，这是在中国煤炭工业协会（包括神华集团、大同煤矿集团和兖州矿业集团等国有煤炭生产商）达成共识后设定的。
在旧体制下，国有公司领导身兼两职——既是商人，又是政府官员。由于这种错综复杂的结构依然存在，国有企业高层老板有能力将政策从利国利民转向利于官僚主义。
涂建军说：“应该指出的是，这些主要国有煤炭公司的许多首席执行官的政府级别与国家能源局的高级官员相同。” “在这种情况下，管理局如何才能凌驾于政治权力强大的老板之上，独立地实施自己的法规呢？”
他补充说：“首席执行官们在[共产党]内有自己的政治关系。当他们对管理局提出的建议不满意时，他们可能会绕过国家能源局，直接与一些更高级别的领导人对话。”
这给中国专门处理能源问题的政府部门国家能源局带来了一些严峻的政策挑战。
没有发生的整合
加州大学伯克利分校能源与资源组的博士候选人何刚说：“国家能源局有四个主要部门，包括煤炭、电力、天然气和可再生能源。” “应该指出的是，煤炭行业正在逐步向市场经济开放，而电力行业在中国仍然受到高度监管。”他解释说，这种冲突代表了两种不同的利益。
在中国最高决策机构国家发展和改革委员会的领导下，能源局于2008年成立，此前，世界最大的温室气体排放国中国意识到整合能源安全问题的重要性。然而，中国中央政府内部能源问题的分散管理使得能源局的任务变得十分艰巨。
何刚说：“[政府内部的]结构性冲突意味着国家能源局很难在不同的部门之间协调。” “目前，国家发展和改革委员会管理投资。科学技术部专注于技术发展。国土资源部负责资源管理。”
他补充说，其他能源类型，如水电和核能，也将涉及水利部和环境保护部。
除了众多相互冲突的机构外，能源局在决定政策时还缺乏对另一个关键要素的控制。它无法影响能源价格，这种情况不可能在一夜之间改变。
涂建军说：“国家发展和改革委员会就像一个微型的国务院。它非常强大，牢牢掌握着包括能源价格在内的国家定价权。” “如果没有对定价机制的监管权，国家能源局自然很难提前规划长远的政策。”
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