非洲国家 борьба за контроль над табаком по мере роста курения

法斯通·戈马是一名医生，也是赞比亚非传染性疾病联盟的主席，他已经工作了 15 年多，致力于在赞比亚通过烟草戒断立法。议案已提交给多位卫生、农业、商业、贸易和工业部长审议。但这些议案从未提交到国民议会进行投票。

考虑到对该国经济政策具有影响力的力量，这一结果并不令人非常惊讶。“赞比亚是撒哈拉以南非洲地区主要的烟草生产国之一，因此当我们谈论烟草控制时，必须与农民和种植者的商业利益相平衡，”戈马说。“最终陷入一个永无止境的循环，一切都旨在让他们不因销售烟草而亏钱。”

戈马是一群个人和组织中的一员，他们一直在努力对抗烟草业的信息，教育立法者香烟和相关产品如何危害国家的健康和经济。他希望 2018 年最终定稿的《烟草和尼古丁产品控制法案》草案能够在他者失败的地方取得成功。该国现任卫生部长西尔维亚·马塞博一直给予支持，并有着令人鼓舞的记录。

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很容易理解为什么反吸烟立法可能并不总是非洲国家的优先事项。目前，非洲大陆的吸烟率是世界上最低的：根据世界卫生组织 (WHO) 的数据，2020 年只有约 10.3% 的人口吸烟。全球范围内的吸烟率为 22.3%。但在过去十年中，研究人员和活动家已开始拉响警报。非洲不断改善的经济和年轻、快速增长的人口可能会推动吸烟人数激增。烟草业并没有忽视这些趋势的汇合，他们将密切关注该地区以及在出台反吸烟法规方面进展缓慢的政府。戈马说，所有这一切都可能在未来几年引发一场流行病。

增长机会

自 1990 年以来，没有哪个地方的吸烟人数增长幅度超过非洲——北非和中东地区增长了 104%，撒哈拉以南非洲地区增长了近 75%。2015 年非洲大陆约有 6600 万烟民；据估计，到 2025 年，可能会有 8400 万烟民。它是世界上仅有的两个烟草吸烟人数将在未来十年内增长的地区之一，另一个是东地中海地区。

“非洲正处于发展的初期阶段，”肯尼亚的独立经济学家和烟草研究员彼得·马加蒂说。他认为该地区正在“追赶”欧洲和北美，并且可能会遇到与这些地区发展带来的问题类似的问题。“他们已经经历过这一切，我们正在遵循同样的周期，被视为烟草公司的新市场，”他说。

非洲的年轻人是特别的目标群体。塞拉利昂大学研究人员领导的 2022 年分析发现，在 22 个非洲国家，平均 19% 的 11 岁至 17 岁青少年报告使用烟草产品。津巴布韦的排名最高，为 47%。年轻男性使用烟草的比率高于女性，分别为 24% 和 14%。这与非洲成年人口的总体情况相似。

“在非洲的大多数国家，我们仍然处于上升轨道，”戈马说。他将最大的责任归咎于烟草公司，他认为这些公司“真的在针对青少年”。因此，他预测，“几年后，我们将看到非洲成年人中的吸烟率上升。”

未采取的行动

塞拉利昂大学的研究人员发现，吸二手烟与青少年使用烟草密切相关。但还有其他几个因素增加了风险，包括接触烟草业的促销活动以及缺乏关于烟草对健康影响的教育。

其中一些因素可以通过实施世界卫生组织《烟草控制框架公约》(FCTC) 的建议来解决。世界卫生大会于 2003 年通过了《烟草控制框架公约》，旨在通过监管策略在全球范围内阻止烟草使用。主要组成部分包括监测烟草使用情况、禁止在公共场所使用烟草、为想要戒烟的人提供戒烟服务、在烟草产品上张贴图形警示标签、禁止烟草公司进行广告和赞助以及提高烟草产品税。

到目前为止，撒哈拉以南非洲 46 个国家中有 43 个国家签署了《烟草控制框架公约》。“非洲国家想要向前迈进，”英国巴斯大学的公共卫生研究员安娜·吉尔摩说。“他们负担不起吸烟带来的医疗保健成本和损害，”STOP（一个全球烟草业监督组织）的成员吉尔摩补充道。“他们非常积极，并帮助推动了一项强有力的条约。”

但是，尽管非洲国家参与制定了《烟草控制框架公约》，但在实施其政策方面通常落后。香烟包装上的图形警告、餐馆和酒吧的禁烟令以及禁止在零售店展示产品——许多高收入国家已经遵循了几十年的政策——撒哈拉以南非洲只有约三分之一的国家采用了这些政策。

行业压力

研究人员和活动家认为，非洲国家未能实施更多《烟草控制框架公约》建议的主要原因是烟草业的影响力。

“我认为这与权力失衡有关，”吉尔摩说。她说，在国民生产总值 (GDP) 较小的国家，富裕的行业可能会以在较富裕国家无法做到的方式进行干预和施加影响。“这些公司在低收入和中等收入国家会做出更出格的事情，”她说。

非洲烟草控制联盟 2021 年的一份报告对撒哈拉以南非洲 14 个国家进行了排名，依据是烟草业对这些国家的影响力有多大、政府与烟草公司的交易透明度如何以及为抵制其进军而采取了哪些措施。赞比亚被发现受到的干预程度最高，其次是坦桑尼亚、南非和莫桑比克。

2018 年，南非宣布了一项全面的烟草立法，其中包括《烟草控制框架公约》条款，例如要求香烟采用素面包装、禁止在零售店展示烟草产品以及规范电子烟。该法案尚未获得通过，吉尔摩及其同事的研究表明，行业努力可能是部分原因。

例如，卷烟生产商日本烟草国际公司发起了一场名为“#HandsOffMyChoices”的活动，反对拟议法案的许多方面，并进行了一项调查，表明南非人对素面包装的支持很少。南部非洲烟草研究所（一个行业协会）发起了一项“#TakeBackTheTax”活动，反映了行业关于烟草税收和就业价值的论点。

还有人指责烟草业试图通过向个人付款来影响政策。2021 年，吉尔摩的研究小组公布了一份对英美烟草公司 (BAT)（非洲的主要参与者之一）的两名举报人提供的文件的分析报告。该报告声称，在 2008 年至 2013 年期间，英美烟草公司以现金、电汇、竞选捐款和昂贵礼品的形式向个人支付了总计 601,502 美元。接受者包括布隆迪、科摩罗、卢旺达和乌干达的政治家和公务员，当时所有这四个国家都在考虑烟草控制立法。乌干达最终于 2015 年通过了全面的烟草立法；其他三个国家的监管仍然达不到《烟草控制框架公约》的指导方针。

影响也可能是微妙的。烟草公司为公共政策智库提供资金，例如加纳的 IMANI 政策与教育中心，该中心公开反对烟草控制，甚至反对吸烟与肺癌之间的联系。此外，与《烟草控制框架公约》的建议相反，非洲的烟草公司经常参与企业社会责任计划，例如为低收入学生提供奖学金或向 COVID-19 救济基金捐款。“在美国和英国，烟草业已被非正常化，”吉尔摩说。“但在非洲，烟草业仍然被认为是可接受的，并投入大量资金来维持这种形象。”

自然 联系了包括菲利普·莫里斯国际公司、罗兰帝国烟草公司和英美烟草公司在内的烟草公司，要求置评。只有英美烟草公司通过电子邮件回复了关于该行业对非洲《烟草控制框架公约》采纳的影响的问题：“我们支持世界卫生组织《烟草控制框架公约》的许多目标。这包括减少未成年人吸烟、加强公众对吸烟健康风险的既有认识、鼓励戒烟以及消除烟草制品的非法贸易的措施。我们认为监管应以可靠的证据和广泛的协商为基础，尊重合法权利，并旨在减少危害。”

棘手的税收问题

减少烟草使用最有效的工具之一是通过对烟草产品征收更高的税来提高这些产品的价格。世界卫生组织表示，价格上涨 10% 可以使低收入和中等收入国家的吸烟率降低 5%。《烟草控制框架公约》建议的税率是 75%；全球中位税率为 60%。但在非洲，中位税率仅为 34%——是世界上最低的。

烟草公司一直反对增税。例如，在南非，行业支持的团体在 2020 年成功游说，将卷烟税保持不变，为 40%。这些团体的典型论点是，提高烟草产品税将减少合法销售并增加非法贸易，最终结果是减少政府收入——从而使众多与烟草相关的农业和制造业工作面临风险。

“他们最常用的论点是关于收入，”伊利诺伊大学芝加哥分校公共卫生学院的卫生政策研究员杰夫·德罗普说。他认为，如果税收增加，收入会下降的担忧是错位的。“消费下降了，但收入却增加了，因为人们缴纳了更多税，”他说。在 20 世纪 90 年代中期，南非政府决定将卷烟税提高到零售价的 50%。到 2004 年，这种税收每包增加了 256%，吸烟率从 32% 下降到 24%。与此同时，政府收入增加了 140%。

行业可能也夸大了失业的风险。“烟草业并没有雇用很多人，”德罗普说。在赞比亚，超过三分之二的人口依靠农业收入，但只有一小部分人种植烟草。戈马和德罗普共同撰写的一份 2017 年报告显示，棉花、茶叶、咖啡和玉米（玉米）是赞比亚最大的出口导向型农产品，2012 年的出口额为 5.89 亿美元，占该国 GDP 的 2.31%。相比之下，烟草仅占赞比亚 GDP 的 0.4%。约有 10,000 名农民在 59,000 公顷的土地上种植烟草；其他 4 种作物由超过 120 万农民在约 150 万公顷的土地上种植。英美烟草公司和罗兰帝国烟草公司分别于 2018 年和 2019 年在赞比亚开设的卷烟制造厂据报道为当地工人创造了不到 200 个工作岗位。

赞比亚无烟草协会执行董事布伦达·奇廷迪说，该行业夸大了其雇用的员工人数，他们将员工的家庭成员也算作“烟草种植户”的工人。她说，众所周知，一些非洲农民也使用童工来降低劳动力成本。

德罗普还认为，任何确实发生的失业都将通过其他部门创造的就业岗位来平衡。“当人们减少在烟草上的支出时，他们会开始更多地消费在医疗保健和教育上，而这些都是劳动密集型部门，”他说。“通常情况下，就业人数会净增加。”

烟草经济学是一个位于伊利诺伊大学芝加哥分校的烟草控制智库，德罗普是其研究人员之一，该智库研究了包括北马其顿、巴基斯坦、墨西哥、阿根廷和印度尼西亚在内的几个低收入和中等收入国家提高税收的潜在结果。该小组发现，如果烟草销量下降，这些国家最终至少会实现 небольшое 就业净增长，因为人们将更多地消费在食品、教育和医疗保健上，从而导致这些部门的就业增长（见 go.nature.com/3yv2cuv）。

执法挑战

尽管面临行业压力，但一些国家还是根据《烟草控制框架公约》的建议通过了立法。例如，肯尼亚在 2007 年通过了全面的《烟草控制法案》——马加蒂将这一行动归因于肯尼亚允许公民提出立法的宪法。在许多其他非洲国家，立法必须来自政府官员。“权力在这里并不掌握在少数人手中，”他说。“烟草业无法像在其他地方那样在这里施加影响。”

2014 年，塞内加尔也出台了全面的立法，并于 2017 年开始要求在香烟包装上使用图形健康警告。到 2018 年，政府已将烟草税提高到 65%。

然而，立法只是战斗的一部分。尽管塞内加尔有这方面的意愿，但它一直在努力实施其无烟场所和警告标签计划。它并非孤军奋战：在许多非洲国家，即使法律到位，地方当局也缺乏执行法律的意愿、人员和资金。“政府正在努力应对预算问题，并关注贫困和饥饿等紧迫问题，因此即使执法人员有决心，他们的资源也很有限，”马加蒂说。

关于非洲国家在烟草控制方面的支出，没有太多数据，但一项估计表明，人均支出约为 0.006 美元。因此，要阻止许多人担心的非洲可能经历的吸烟人数快速增长，不仅需要一个有决心、受过教育的政府，还需要民间社会的倡导和外部资金。

塞拉利昂于去年 8 月通过了 2022 年《烟草和尼古丁控制法案》。该法案的通过部分归功于世卫组织在制定法律和提供数据以说明该法案将对该国健康产生的影响方面的投入。与此同时，德罗普正在为 22 个国家的烟草税收提供咨询。他与当地大学和智库合作，提供有关吸烟的教育，并认为这种合作对于帮助非洲大陆戒除烟瘾至关重要。“当我们都用同一个调子唱歌时，这真的很有帮助，”他说。“这需要人们从许多不同的传播者那里收到相同的消息。”

戈马说，在赞比亚，禁止在公共场所吸烟的法律经常被忽视，禁止向 16 岁及以下人群销售烟草的禁令也是如此。事实上，他经常看到年幼的孩子在卖散装香烟。广告限制也没有得到遵守。“他们将针对儿童的展示品放在糖果和其他儿童食品附近，”奇廷迪说。

“由于烟草使用率仍然很低，每个人都认为这不是问题，”戈马说。他说，这是被误导了。“未来才是我们必须担心的，因为我们正处于上升轨道。如果我们现在不控制年轻人的吸烟率，我们注定会遇到大问题。”

本文是 Nature Outlook：吸烟 的一部分，这是一个由第三方资助制作的编辑独立增刊。 关于此内容。